sistema de distribucion y atribuciones de los estados federales

      sistema de distribución y atribuciones de los estados federales

            

Unidad delimitada territorialmente que en unión de otras entidades conforman a una nación. En los sistemas federales las entidades pueden participar en las actividades gubernamentales nacionales y actuar unilateralmente, con un alto grado de autonomía, en las esferas autorizadas en la Constitución, incluso en relación con cuestiones decisivas y, en cierta medida, en oposición a la política nacional, ya que sus poderes son efectivamente irrevocables. En México, se denomina entidad federativa a cada uno de los 32 estados miembros del Estado federal. Para algunos doctrinarios la autonomía de que gozan las entidades federativas es su característica esencial. Dicha autonomía se hace patente cuando se observa que cada entidad puede elaborar su propia Constitución y los procedimientos para su reforma. No obstante, la Constitución federal señala los lineamientos centrales a los que debe sujetarse la entidad federativa para su organización, la división del poder público para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y su integración. Cabe recordar que la Carta Magna indica que en lo concerniente a su régimen interior, nuestra República es representativa, democrática y federal, compuesta por estados libres y soberanos pero unidos en una federación

La evolución histórica de la organización del Estado Mexicano, implica un minucioso análisis sobre el tema, específicamente sobre la aceptación y adaptación  del Federalismo en nuestro sistema de administración pública. En ese sentido, no existe un Estado que no haya sufrido modificaciones en su forma de organización originaria, ya que los constantes cambios económicos, políticos y sociales de cada país, aunado a las diversas ideologías de los grupos en el poder, originan cambios sustanciales en la organización administrativa, los cuales en muchas de las ocasiones sirven para modernizar al Estado; ya que si un Estado conserva una administración tradicional, sus  ciudadanos demandarían una desatención de los problemas sociales. En ese sentido, resulta necesario hablar sobre los cambios que ha tenido el Federalismo en el Estado Mexicano, destacando sus orígenes e influencia por parte de Estados que ya habían puesto en marcha el sistema federal, su situación actual y su propuesta de reforma por parte del Ejecutivo Federal.

Antecedentes :En principio debemos señalar o definir lo que se conoce como Federalismo. De acuerdo con el significado etimológico Federalismo proviene del vocablo latino foedus o federare, que significa unión, alianza, pacto, acuerdo; por lo que dicho término hace alusión a que un Estado Federal, será aquel en el que se hallan reunidos varios gobiernos independientes de ciertas funciones de la soberanía y dependientes de uno general, los cuales participan en un pacto que se sustenta en la Constitución.

Ahora bien, el Federalismo angloamericano   tiene su primera aparición en los Estados Unidos de Norteamérica, cuando derivado de la independencia de los ingleses, las trece colonias –que contaban con independencia la una de la otra– se ven en la imperiosa necesidad de establecer una forma de organización política o pacto jurídico político  que les permitiera en ciertos casos, enfrentar invasiones extranjeras, sin perder la soberanía de cada una de ellas.En México la conquista española propició cierta unidad en la Nueva España, estructurando la Colonia dependiente del Estado conquistador. Sin embargo, el sistema implementado por los gobernantes en esa época, aunado al saqueo de recursos naturales, explotación de aborígenes sin el mas mínimo respeto ni derechos para ellos, originó inconformidades y protestas que derivaron en un sentimiento de liberación.Dicha idea de libertad tomo fuerza con las noticias de la Revolución Francesa y de la independencia de los Estados Unidos, así como la abdicación de Fernando VII a favor de Napoleón, constituyeron un ingrediente especial para que en 1810 se iniciara la guerra de independencia.

Después de crueles y sangrientas luchas en 1821 se cristalizó la independencia de la Nueva España, quedando a cargo de la dirección gubernativa Agustín de Iturbide. Sin embargo, este por su deseo de poder, se proclama emperador en 1822, disolviendo el Congreso que se había instalado en el Colegio de San Pedro y San Pablo. Sin embargo el 1 de febrero de 1823 se expidió el Plan de Casa Mata, desconociendo a Iturbide como emperador y promoviendo la instalación de un Congreso Constituyente que empezaría en funciones en 7 de noviembre de 1823.

El acta constitutiva de la Nación Mexicana y el Congreso cuyo proyecto fue presentado por Miguel Ramos Arizpe y constaba de  sólo treinta y seis artículos, implanta el Sistema Federal, dando voto a los Estados; establece la división de poderes con las facultades esenciales de cada uno; fija la extensión de la autoridad Federal y marca normas generales para el gobierno de los Estados. 

Sin embargo, fue hasta después de catorce años con la Constitución de 1824, cuando forjamos la base de nuestra independencia, al ser un acierto señalar la adopción de un gobierno republicano, popular y representativo dentro de un sistema federal y democrático, definiendo las funciones de cada uno de los tres poderes.

Al estudiar el origen del Federalismo en México, los historiadores y teóricos señalan la influencia que ejerció el sistema constitucional de los Estados Unidos de Norteamérica, en la construcción de nuestro Federalismo, por lo que se señalan tres tesis diferentes.

La primera tesis es  aquella que afirma que el Sistema Federal Mexicano fue copiado del Federalismo Estadounidense, quedando plasmado primeramente en la Constitución de 1824, luego en la de 1857 hasta persistir en la de 1917 que es la que actualmente rige en la organización del Estado Mexicano.

La segunda tesis señala que las comunidades regionales prehispánicas, las circunscripciones geográficas y sociales de la colonia, hasta las diputaciones provinciales nacidas en 1812, han persistido la idea y las bases del Federalismo, por lo que su inicio se encuentra en las organizaciones indígenas.

La tercera tesis sostiene que el origen del Federalismo, mas que un artículo de importación de los Estados Unidos de Norteamérica, fue producto genuino hispánico que tenía sus antecedentes en el regionalismo o en la tradición española.

Al respecto, el último de los criterios es el que ha tenido mayor aceptación por los historiadores y los teóricos del derecho.

Situación actual del Federalismo

Aunque formalmente nuestro país tiene una forma de organización administrativa basada en el Sistema Federal, no cabe duda que es un país con una estructura territorial de tipo federal, pero materialmente esta lejano a tener un verdadero Federalismo, por lo que se dice que tenemos un Federalismo solo en papel,  Lo anterior, en virtud de que el Federalismo mexicano se ha caracterizado por un alto grado de centralización, hasta el punto que se da la paradoja de que siendo un Estado formalmente Federal, nuestro sistema tiene problemas típicos de un Estado unitario.

Se entiende que en la Federación hay duplicidad orgánica, ya que al formar la unidad Federal, los Estados asumen en forma voluntaria y racional limitaciones necesarias, pero hallan  al mismo tiempo el fundamento constitucional de su existencia. En ese sentido, no se puede negar que la mayoría de las facultades que pudo haber reclamado el ámbito Estatal, por no estar en principio expresamente atribuidas, se las arrogó en forma paulatina el Gobierno Federal; no se debe desconocer que la excesiva regulación Federal de la vida local, ha llevado a diversos conflictos por la sobreposición, y aun el atropello de disposiciones que se toman desde el centro en perjuicio de las autoridades regionales.

Ahora bien, Dante Haro Reyes señala que la organización del estado mexicano;  por lo que compete al Sistema Federal, se ha ido deteriorando a partir de 1917, principalmente por dos razones esenciales:

1) Una estrictamente jurídica: las numerosas reformas del artículo 73 de la Constitución (alrededor de cuarenta reformas) desde 1917, aumentando una y otra vez las facultades del gobierno federal en detrimento de los gobiernos locales, y el proceso de intensa centralización judicial que se ha producido a través de las funciones de supertasación desempeñadas por los tribunales federales por medio del amparo directo, que permiten revisar todas y cada una de las sentencias dictadas por los tribunales locales de última instancia. Y 2) otra de tipo económico: la falta de toda transferencia financiera a los estados federados para el ejercicio de sus atribuciones.

En consecuencia de lo anterior, vemos como los Estados tienen la necesidad de participar de las enormes atribuciones recaudatorias con que cuenta la Federación, de adherirse a convenios que limitan su propio margen de acción tributaria, generan dependencia económica y menoscaban sus facultades legislativas, que representan, al fin y al cabo, la misma soberanía. Por lo tanto, se trata de un sistema de coordinación fiscal que les es impuesto y en el que asumen un papel de franca subordinación.

En consecuencia podemos encontrar varias características negativas  que presenta actualmente el Sistema Federal, como es una concentración de facultades y recursos del Gobierno Federal aunado a una inadecuada distribución de competencias y la imposición central de políticas recaudatorias y aplicación de recursos sin autonomía de los Estados ni de los Municipios, hacen que el Sistema Federal adopte un tinte de centralismo.

Por otro lado, el abuso de los Ejecutivos tanto Federal como Estatal, en la reforma constitucional, el ejercicio exacerbado del poder en los órganos de autoridad ejecutiva y la insuficiente responsabilidad política y social del Presidente frente a los Estado, refleja un presidencialismo total.

Aunado a lo anterior, actualmente contamos con problemas de corrupción, deficiencia del marco jurídico, inoperancia en el sistema de división de poderes y deficiencia del sistema de participación democrática entre muchos otros.

Como mencioné al inicio de este trabajo, un Estado debe renovarse constantemente en su forma de organización, pasar del Estado tradicional a posturas y corrientes innovadoras que permitan superar los problemas sociales, económicos, políticos, y legales por los que atraviese el país.

Por ello, nuestro Federalismo debe renovarse, debe traducirse en el ejercicio pleno de la soberanía Estatal, y de la libertad de los Municipios;  en un Federalismo que sustente una nueva distribución de recursos, responsabilidades, atribuciones y capacidad de decisión.[1]

En ese sentido, se deben abarcar temas fundamentales como la descentralización de funciones o la fragmentación del poder, la repartición de competencias o el equilibrio de los recursos financieros, la autonomía de las estructuras organizativas o la composición de autoridades locales y la modernidad administrativa entre otros, deben de ser tomados en consideración, para lograr una efectiva descentralización a favor de las Entidades Federativas y de los Municipios, para que de esta manera sean coordinados e independientes.

De esta manera una propuesta de división de atribuciones, consistiría en enumerar las atribuciones de los Estados, haciendo que recaigan en el poder central todas las no comprendidas en la enumeración; cambiando la forma tradicional que actualmente es utilizada, la cual opera a la inversa.

Por otro lado, otro aspecto importante es el de la recaudación fiscal.  Sabemos que la Federación es la que cuenta con el porcentaje de retención más alto, dejando a los Estado y Municipios con una capacidad limitada. Aunado a lo anterior y como ya se había comentado,  nos enfrentamos a que los recursos que la Federación otorga al Estado y a los Municipios van etiquetados para una finalidad específica, coartando la decisión por parte de estos, de invertirlos libremente en lo que a su parecer sean sus necesidades primordiales.

En tal sentido, el Federalismo económico, deberá de contemplar dicha situación, y permitir a los Gobiernos Estatales y Municipales, decidir sobre su aplicación de los recursos recibidos.  Ahora bien, dicha situación no es fácil de lograr, sin embargo se tiene confianza de que el Federalismo económico comience a aparecer.

Uno de los primeros avances para perfeccionar el Federalismo fiscal, consiste en establecer una estrategia de transformación fiscal bajo las siguientes Premisas: a) Contribución a solventar las necesidades financieras que actualmente enfrentas Estados y Municipios, b) Sofisticar las fuentes locales de ingreso c) Seguir con el proceso de la descentralización administrativa  y d) Creación de una coordinación hacendaría entre Entidades y Federación.[2]

En los cambios al Sistema Federal, es necesario tener en cuenta una mayor participación ciudadana en los deberes del Gobierno, así se hace necesario ampliar la participación y cultura política en la vida nacional. Por ello, es importante fomentar e inculcar la cultura política desde la educación básica hasta las escuelas de nivel superior, para fomentar que los ciudadanos exijan a los gobernantes  que ellos no están para servir al gobierno sino al pueblo y a la sociedad en general.

Otro aspecto importante que quiero destacar es el fortalecimiento al Municipio. Si como hemos analizado, el Federalismo ha encontrado serios obstáculos para el desarrollo de los Estados, el caso ha sido mas crítico para los Municipios, al brindarle recursos hacendarlos raquíticos aunado a  la ausencia de definición de sus fuentes de ingresos así como la confusión de sus facultades para reglamentar la vida municipal, originaron su debilitamiento. Por ello, el nuevo federalismo deberá impulsar la descentralización política, económica, social y cultural hacia los municipios, para impedir que queden rezagados[3] De esta manera se deberá poner especial atención en ellos, y comenzar con un desarrollo fehaciente.

Por último, quiero mencionar que si actualmente la Federación tiene facultades y los Estados también, solo cabria llegar a una verdadera coordinación, pero no de la forma que hasta hoy se ha desarrollado, la cual es de manera desventajosa, sino de un trato auténtico que garantice la iguald.

                           

 Introducción

México es receptor de las ideas y fundamentos del Estado liberal y con ello de todas sus instituciones. Entre muchos otros, los principios de separación de poderes y de representación fueron tempranamente reconocidos por nuestras primeras constituciones del siglo XIX y perfectamente incorporados a través de la figura del Congreso General en la Constitución de 1824, por las Siete Leyes Constitucionales de 1836, de entre las cuales la tercera estaba dedicada al Congreso, por las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843, hasta llegar así a la Constitución de 1857 que, a diferencia de las anteriores, establecería un congreso unicameral. Fue ésta la única vez, durante la etapa independiente, que el Congreso de la Unión residiría en una sola Asamblea.

El amplio proceso de reformas que experimentaría la Constitución liberal de 1857 darían como resultado una nueva Ley Fundamental, la de 1917, vigente hasta nuestros días, que establece un Congreso General integrado por dos cámaras. La de Diputados, que ostenta la representación popular, y el Senado, garantía del pacto federal, que encarna la representación de las entidades federativas que conforman el Estado federal mexicano. Empero, ni duda cabe, el Congreso mexicano ha experimentado, desde entonces y hasta nuestros días, enormes transformaciones como también muy considerable ha sido la evolución económica, social y política de nuestro país. Las diversas reformas que han modificado a nuestro Poder Legislativo han tenido como finalidad adaptar nuestro sistema representativo y fortalecer al Congreso de la Unión, para que pueda desarrollar sus funciones de una manera más acorde con el principio de checks and balance. La más reciente de estas reformas es la que experimentaría el Congreso por la vía de su nueva Ley Orgánica de 1999, que como veremos reestructuró en su ámbito interno la funcionalidad de ambas cámaras.

Composición y elección del Congreso mexicano

EL PODER Legislativo, señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 50, "se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores". De tal manera que el Congreso de la Unión se apoya en el principio del bicameralismo.

Se determina, asimismo, en el artículo siguiente, que la Cámara de Diputados será fundamentalmente la Cámara de representación nacional, cuyos integrantes se elegirán, en su totalidad, cada tres años. Dicha Cámara, por mandato constitucional, estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales.

Es la propia Carta Magna la que establece los requisitos que deberán cumplir los candidatos a diputados, así, el artículo 55 señala:

I. Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos;
II. Tener veintiún años cumplidos al día de la elección;
III. Ser originario del Estado en que se haga la elección o vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de ella. Para poder figurar en las listas de las circunscripciones electorales plurinominales como candidato a diputado, se requiere ser originario de alguna de las entidades federativas que comprendan la circunscripción en la que se realice la elección, o vecino de ellas con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en que la misma se celebre.
La vecindad no se pierde por ausencia en el desempeño de cargos públicos de elección popular;
IV. No estar en servicio activo en el Ejército Federal ni tener mando en la política o gendarmería rural en el Distrito donde se haga la elección, cuando menos noventa días antes de ella;
V. No ser secretario o subsecretario de Estado, ni ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a menos que se separe definitivamente de sus funciones noventa días antes de la elección, en- el caso de los primeros y dos años en el caso de los ministros; Los gobernadores de los Estados no podrán ser electos en las entidades respectivas jurisdiccionales durante el periodo de su cargo, aun cuando se separen definitivamente de su puesto; Los secretarios de gobierno de los Estados, los magistrados y jueces federales o del Estado, no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones si no se separan definitivamente de sus cargos noventa días antes de la elección;
VI. No ser ministro de algún culto religioso; y
VII. No estar comprendido en alguna de las incapacidades que señala el artículo 59.¹¹

Por lo que hace a la Cámara de Senadores y en su carácter de Cámara de representación territorial, la Constitución establece que deberá integrarse con un total de 128 senadores, de los cuales, en cada Estado y el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.

Los 32 senadores restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos.

Por lo que toca a la renovación de esta Cámara, el mismo artículo 56 que venimos comentando señala que se renovará en su totalidad cada seis años. Por otro lado, la propia Constitución señala que para ser senador se requieren los mismos requisitos que para ser diputado, salvo la edad que será la de 25 años cumplidos al día de la elección.

Finalmente hay que señalar que por cada diputado o senador propietario se elegirá un suplente; de igual forma, los diputados y senadores al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.

Como es sabido, y en virtud de las recientes reformas constitucionales de 1993 y de haber dejado atrás diversos sistemas de calificación de las elecciones, hoy corresponde al Instituto Federal Electoral (en adelante IFE) declarar la validez de las elecciones de diputados y senadores, así como otorgar las constancias de mayoría y la asignación de senadores de primera minoría; asimismo le corresponde hacer la declaración de validez y la asignación de diputados según el principio de representación proporcional. Cabe mencionar que la declaración de validez de las elecciones, el otorgamiento de constancias y la asignación de diputados y senadores son susceptibles de ser impugnadas ante las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Estructura orgánica

EN ESTE apartado analizaremos la estructura tanto de la Cámara de Diputados como de la de Senadores, para terminar ofreciendo un análisis de las actividades que desarrollan conjuntamente, es decir, cuando actúan como Congreso General. Para ello no sólo recurriremos a los preceptos constitucionales, sino también a la Ley Orgánica del Congreso General (en adelante LOCG), de septiembre de 1999 y al Reglamento para el gobierno interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, de 1934 (en adelante RICG). El análisis lo haremos de manera simultánea, pues aunque en México no se ejerce un bicameralismo paritario, sí existe una gran similitud en la estructura y funcionamiento de ambas cámaras; por lo anterior resulta más interesante crear una plataforma común de conceptos aplicables a éstas y destacar, desde luego, sólo sus diferencias con objeto de que el presente trabajo no sea muy repetitivo.¹²

Instalación de las cámaras

Actos previos

La constitución o instalación de la Cámara es el acto con el cual inicia la Legislatura, a través de este hecho las cámaras se dan por reunidas formalmente, eligen sus órganos de gobierno y permiten así el desenvolvimiento de las funciones a su cargo. Más concretamente, el trámite que determina la constitución formal de cada Asamblea es la elección de su Mesa Directiva.

Una vez que las elecciones han concluido, y que el Instituto Federal Electoral ha entregado las constancias a los diputados electos y otorgado las constancias de mayoría o minoría, se procederá a la instalación formal de la Cámara recién electa. Previo a la constitución de la misma, el secretario general¹³ deberá realizar los siguientes actos:

1. Elaborará el inventario de las copias certificadas de las constancias de mayoría y validez que acrediten a los diputados electos por el principio de mayoría relativa y de las copias certificadas de las constancias de asignación proporcional, expedidas en los términos de la ley de la materia; así como de las notificaciones de las sentencias inatacables del órgano jurisdiccional electoral sobre los comicios de diputados;
2. Entregará, a partir del 20 y hasta el 28 de agosto, las credenciales de identificación y acceso de los diputados electos a la sesión constitutiva, con base en las constancias de mayoría y validez y de asignación proporcional, en los términos del inciso anterior;
3. Preparará la lista de los diputados electos a la nueva Legislatura, para todos los efectos de la sesión constitutiva de la Cámara; y
4. Elaborará la relación de los integrantes de la Legislatura que con anterioridad hayan ocupado el cargo de legislador federal, distinguiéndolos por orden de antigüedad en el desempeño de esa función y señalando las legislaturas a las que hayan pertenecido, así como su edad.

Sesión constitutiva

Los diputados electos con motivo de los comicios federales ordinarios para la renovación de la Cámara que hayan recibido su constancia de mayoría y validez, así como los diputados electos que figuren en la constancia de asignación proporcional expedida a los partidos políticos de conformidad con lo previsto en la ley de la materia, se reunirán en el Salón de Sesiones de la Cámara de Diputados el día 29 de agosto del año de la elección, a las 11:00 horas, con objeto de celebrar la Sesión Constitutiva de la Cámara que iniciará sus funciones el día lo. de septiembre.

Para desarrollar dicha sesión se nombrará una Mesa de Decanos que se integrará por un presidente, tres vicepresidentes y tres secretarios,¹⁴ nombrados dentro de los diputados electos que estén presentes y que hayan desempeñado con mayor antigüedad la responsabilidad de legislador federal. Corresponde al Secretario General informar que cuenta con la lista completa de los legisladores que integrarán la Cámara y la identificación de la antigüedad en cargos de legislador federal de cada uno de ellos; y mencionará por su nombre a quienes corresponda integrar la Mesa de Decanos, solicitándoles que ocupen su lugar en el presidium.

Integrada la Mesa de Decanos el presidente ordenará la comprobación del quórum, y uno de los secretarios procederá a comprobarlo a efecto de celebrar la sesión constitutiva. Declarado éste, el presidente de la Mesa de Decanos abrirá la sesión. Enseguida, se dará a conocer el orden del día, mismo que se ceñirá al cumplimiento de los siguientes puntos:

1. Declaración del quórum;
2. Protesta constitucional del presidente de la Mesa de Decanos;
3. Protesta constitucional de los diputados electos presentes;
4. Elección de los integrantes de la Mesa Directiva;
5. Declaración de la legal constitución de la Cámara;
6. Convocatoria para sesión del Congreso General, y
7. Designación de comisiones de cortesía para tal efecto.¹⁵

Rendidas las protestas, señaladas en el inciso 2), el presidente de la Mesa de Decanos exhortará a los legisladores electos para que en escrutinio secreto y por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, tratándose de la Cámara Baja y de la mayoría absoluta de los senadores presentes, elijan la primera Mesa Directiva de la nueva Legislatura. Realizada la elección de dicha Mesa el presidente de la Mesa de Decanos invitará a los recién nombrados a ocupar su lugar en el presidium. En este momento y en ambas cámaras la Mesa de Decanos desaparecerá¹⁶ y corresponderá a la Mesa Directiva declarar legalmente constituida la Legislatura de que se trate.

Mesa Directiva

La Mesa Directiva, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores, es un órgano colegiado integrado por diversos legisladores elegidos, como hemos señalado anteriormente, a través de voto libre y secreto. Corresponde a estos órganos ordenar el trabajo parlamentario y atender las cuestiones de organización, gestión y administración que incumban a los legisladores. Son órganos sustancialmente burocráticos y de gestión a los que se encomienda preservar la libertad de las deliberaciones en el recinto de las cámaras, cuidar de la efectividad del trabajo legislativo y aplicar con imparcialidad las disposiciones legales y reglamentarias, así como los acuerdos que aprueben las cámaras en el ejercicio de sus funciones.

La Mesa Directiva de la Cámara de Diputados se integrará por un presidente, tres vicepresidentes y tres secretarios a efecto de elegir a quienes ocuparán dichos cargos, los grupos parlamentarios presentarán las listas que contengan los nombres de los propuestos con sus respectivos cargos, a fin de ser sometidas a votación. Para la integración de dichas listas, y de acuerdo con el artículo 18 de la LOCG, los grupos parlamentarios deberán cuidar que los candidatos cuenten con una trayectoria y comportamiento que acrediten prudencia, tolerancia y respeto en la convivencia, así como experiencia en la conducción de asambleas. Por lo que toca a la Cámara de Senadores, este órgano parlamentario se integra por un presidente, tres vicepresidentes y cuatro secretarios, mismos que durarán en su ejercicio un año legislativo; en ambas cámaras los miembros de las Mesas Directiva podrán ser reelectos.

Es oportuno señalar que una vez que se han elegido cada una de las mesas directivas de las cámaras parlamentarias, dichos nombramientos deberán ser dados a conocer a la Cámara colegisladora, al titular del Poder Ejecutivo Federal, al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a las legislaturas de los Estados y a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. En el caso de la Cámara Alta también se hará del conocimiento del jefe de Gobierno del Distrito Federal.

Presidente, vicepresidentes y secretarios

La presidencia de cualquier órgano reviste por sí misma una especial importancia y en el tema que nos ocupa no es la excepción; la LOCG le ha concedido un significado relevante al presidente de cada una de las cámaras, no sólo es el representante de la misma frente a la colegisladora sino que representa, también y respectivamente, a su Cámara en las ceremonias en que concurran los demás poderes federales según se desprende de los artículos 22 y 67 de la citada ley.

Aunque los presidentes forman parte de la Mesa Directiva de cada una de las cámaras, ello no es obstáculo, a nuestro juicio, para ser considerado un órgano unipersonal dada la autonomía y las competencias propias que la citada ley les concede en el ámbito de sus respectivas asambleas.

En este aspecto debemos señalar que existe una enorme similitud en el ámbito de competencias que la Loco atribuye a la presidencia tanto de la Cámara de Diputados como de la de Senadores. De esta manera corresponde a dichos órganos -y quizá debiéramos decir que a la mayor parte de las presidencias de los parlamentos contemporáneos- el ejercicio de las siguientes facultades:

• Presidir las sesiones de las cámaras y de la Comisión Permanente. Cuando la presencia de ésta corresponda a la Cámara de Diputados, el presidente de la Mesa Directiva formará parte de la propuesta de legisladores que deberán integrarla; también en el caso de la Cámara Baja aquél presidira las reuniones de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos;
• Citar, abrir, prorrogar, suspender y levantar las sesiones del Pleno; y aplazar la celebración de las mismas en los términos de la parte final del artículo 68 constitucional;
• Conceder el uso de la palabra; dirigir los debates, discusiones y deliberaciones; ordenar se proceda a las votaciones y formular la declaratoria correspondiente;
• Disponer lo necesario para que los diputados se conduzcan conforme a las normas que rigen el ejercicio de sus funciones;
• Exigir orden al público asistente a las sesiones e imponerlo cuando hubiere motivo para ello;
• Dar curso a los asuntos y negocios en términos de la normatividad aplicable y determinar los trámites que deban recaer sobre las cuestiones con que se dé cuenta a la Cámara;
• Firmar, junto con uno de los secretarios y con el presidente y uno de los secretarios de la Cámara de Senadores, las leyes y decretos que expida el Congreso General; y suscribir, también con uno de los secretarios, los decretos, acuerdos y resoluciones de la Cámara;
• Convocar a las reuniones de la Mesa Directiva de la Cámara, a las de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos y cumplir las resoluciones que le correspondan;
• Comunicar al secretario general de la Cámara las instrucciones, observaciones y propuestas que sobre las tareas a su cargo formule la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos;
• Firmar junto con el secretario general los acuerdos de la Mesa Directiva;
• Firmar la correspondencia y demás comunicaciones de la Cámara; • Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario;
• Acordar con el titular de la Coordinación de Comunicación Social los asuntos que le competen;
• Requerir a los diputados que no asistan, a concurrir a las sesiones de la Cámara y comunicar al Pleno, en su caso, las medidas o sanciones que correspondan con fundamento en los artículos 63 y 64 constitucionales;
• Ordenar el auxilio de la fuerza pública en los casos que resulte necesario; y
• Las demás que le atribuyan la Constitución General de la República, la Loca y los demás ordenamientos relativos a la actividad parlamentaria.

Asimismo, corresponde al presidente de la Cámara de Diputados disponer la elaboración inmediata del Bando Solemne a través del cual se dé a conocer la declaración del Presidente Electo de los Estados Unidos Mexicanos que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y ordenar su publicación en el Diario Oficial de la Federación, así como tomar las medidas necesarias para que se difunda en los periódicos oficiales de las entidades federativas y se fije en las principales oficinas públicas de los Estados, del Distrito Federal y de los municipios.

Una diferencia sustancial, que merece ser mencionada, entre la presidencia de la Cámara de Diputados y la de Senadores, es la de presidir las sesiones conjuntas entre una y otra Asamblea, de tal manera que cuando sesiona el Congreso de la Unión corresponde al presidente de la Cámara Baja ejercer la presidencia.

Con relación a los vicepresidentes, la Ley Orgánica señala que asisten en ambas cámaras al presidente; en el caso de la Cámara de Diputados las representaciones protocolarias pueden ser asumidas por el vicepresidente que para tales efectos haya designado el presidente.

Por su parte, los secretarios asisten al presidente en las funciones relacionadas con la conducción de las sesiones del Pleno; de tal manera que les corresponde:

• Comprobar el quórum de las sesiones del Pleno, llevar a cabo el cómputo y registro de las votaciones y dar a conocer el resultado de éstas. Al efecto, tendrán a su cargo la supervisión del sistema electrónico de asistencia y votación;
• Dar lectura a los documentos y desahogar los trámites parlamentarios, en los términos dispuestos por el presidente de la Cámara;
• Supervisar los servicios parlamentarios relacionados con la celebración de las sesiones del Pleno, a fin de que se impriman y distribuyan oportunamente entre los diputados las iniciativas y los dictámenes; se elabore el acta de las sesiones y se ponga a la consideración del presidente de la Cámara; se lleve el registro de las actas en el libro correspondiente; se conformen y mantengan al día los expedientes de los asuntos competencia del Pleno; se asienten y firmen los trámites correspondientes en dichos expedientes; se integren los libros de los registros cronológico y textual de las leyes y decretos que expida el Congreso General o de los decretos que expida la Cámara, y se imprima y distribuya el Diario de los Debates:
• Firmar junto con el presidente, las leyes y decretos expedidos por la Cámara y, en su caso, por el Congreso, así como los acuerdos y demás resoluciones de la propia Cámara;
• Expedir las certificaciones que disponga el presidente de la Cámara; y
• Las demás que se deriven de la LOCG y los ordenamientos relativos a la actividad parlamentaria, o que les confiera el presidente de la Cámara. El orden en el que deberán actuar los secretarios será acordado por la Mesa Directiva.

Junta de Coordinación Política

La nueva Ley Orgánica ha creado un órgano parlamentario cuya denominación es Junta de Coordinación Política, que en el caso de la Cámara de Diputados se integra con los coordinadores de cada Grupo Parlamentario. En el Senado se conformará por los coordinadores de los grupos parlamentarios representados en la Legislatura. También serán integrantes de dicha Junta, dos senadores del grupo parlamentario mayoritario y uno por el grupo parlamentario que, por sí mismo, constituya la primera minoría de la Legislatura.

Como es fácil inferir, este órgano, que se constituye al inicio de cada Legislatura, expresa la pluralidad de las cámaras y con tal carácter es el órgano colegiado en el que se impulsan entendimientos y convergencias para alcanzar acuerdos que permitan el cumplimiento de las facultades que la Constitución asigna a las asambleas.

En el caso de la Cámara de Diputados será presidente de la Junta, por la duración de la Legislatura, el coordinador del grupo parlamentario que por sí mismo cuente con la mayoría absoluta en la Cámara.¹⁷ En el caso del Senado será presidente¹⁸ de la respectiva Junta de Coordinación Política por el término de una Legislatura el coordinador del grupo parlamentario que, por sí mismo, cuente con la mayoría absoluta del voto ponderado de la misma.¹⁹

En ambas cámaras la Junta de Coordinación adoptará sus decisiones por mayoría absoluta mediante el sistema de voto ponderado, en el cual los respectivos coordinadores representarán tantos votos como integrantes tenga su grupo parlamentario. Los grupos parlamentarios podrán nombrar y sustituir libremente a quienes los representen en este órgano.

Las atribuciones comunes que ambas Juntas de Coordinación Política tienen en sus respectivas cámaras son las siguientes:

• Impulsar la conformación de acuerdos relacionados con el contenido de las propuestas, iniciativas o minutas que requieran de votación por el Pleno, a fin de agilizar el trabajo legislativo;
• Presentar al Pleno, por conducto de la Mesa Directiva, propuestas de puntos de acuerdo, pronunciamientos y declaraciones de la Cámara que signifiquen una posición política de la misma.

 Tratándose de la Cámara Baja, la Junta deberá:

• Proponer al Pleno la integración de las comisiones, con el señalamiento de la conformación de sus respectivas mesas directivas, así como la designación de delegaciones para atender la celebración de reuniones interparlamentarias con órganos nacionales de representación popular de otros países o de carácter multilateral; con respecto a estas reuniones, en los recesos, la Junta de Coordinación Política podrá hacer la designación a propuesta de su presidente;
• Presentar al Pleno, para su aprobación, el anteproyecto de presupuesto anual de la Cámara;
• Elaborar y proponer a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos el anteproyecto de la parte relativa del estatuto por el cual se normará el servicio de carrera administrativo y financiero, a efecto de que lo considere para la redacción del proyecto de dicho instrumento normativo;
• Asignar, en los términos de la toco, los recursos. humanos, materiales y financieros, así como los locales que correspondan a los grupos parlamentarios.

Por lo que hace a la Cámara Alta, a dicha Junta le compete:

• Proponer al Pleno, a través de la Mesa Directiva, la integración de las comisiones, con el señalamiento de las respectivas juntas directivas, así como a los senadores que integrarán la Comisión Permanente;
• Elaborar el programa legislativo de cada periodo de sesiones, el calendario de trabajo para su desahogo y puntos del orden del día de las sesiones del Pleno, y realizar reuniones con la Mesa Directiva, o con su presidente, para dichos efectos;
• Proponer al presidente de la Mesa Directiva a los senadores que integren las delegaciones para atender la celebración de reuniones de carácter internacional.

A las reuniones de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados concurrirá el secretario general de la misma, con voz pero sin voto, quien preparará los documentos necesarios para las reuniones, levantará el acta correspondiente y llevará el registro de los acuerdos que se adopten. En el caso del Senado, la Junta de Coordinación sesionará, por lo menos, una vez a la semana durante los periodos de sesiones, y al menos una vez al mes durante los recesos; a las reuniones podrán asistir, previa convocatoria, los miembros de las juntas directivas de las comisiones, los senadores, o los funcionarios de la Cámara, siempre que se vaya a tratar un asunto de su respectiva competencia y dando previamente conocimiento al presidente del Senado.

Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos

Otro órgano parlamentario de reciente creación producto de la Ley Orgánica de 1999 es la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos²⁰ a la que corresponde:

• Establecer el programa legislativo de los periodos de sesiones, el calendario para su desahogo, la integración básica del orden del día de cada sesión, así como las formas que seguirán los debates, discusiones y deliberaciones;
• Proponer al Pleno el proyecto de Estatuto que regirá la organización y funcionamiento de la Secretaría General, de las Secretarías de Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros, y demás centros y unidades, así como lo relativo a los servicios de carrera, en los términos previstos por la Loca;
• Impulsar el trabajo de las comisiones para la elaboración y el cumplimiento de los programas legislativos;
• Llevar al Pleno, para su aprobación, los nombramientos de secretario i general y de contralor de la Cámara, en los términos que señala dicha ley.

En el caso de la Cámara de Diputados, la Conferencia se integra con el Presidente de la Cámara y los miembros de la Junta de Coordinación Política.²¹ A sus reuniones podrán ser convocados los presidentes de comisiones, cuando exista un asunto de su competencia. El presidente de la Cámara preside la Conferencia y supervisa el cumplimiento de sus acuerdos por parte de la Secretaría General. La Conferencia adoptará sus resoluciones por consenso; en caso de no alcanzarse éste, se tomarán por mayoría absoluta mediante el sistema de voto ponderado de los coordinadores de los grupos parlamentarios. El presidente de la Conferencia sólo votará en caso de empate.²²

Secretaría General

Una innovación más de la Ley Orgánica de 1999 es la creación de la Secretaria General de la Cámara de Diputados, no así en el Senado. Para la coordinación y ejecución de las tareas que permitan el mejor cumplimiento de las funciones legislativas y la atención eficiente de sus necesidades administrativas y financieras, la Cámara cuenta con una Secretaría General.

Según lo señala el artículo 7o. del Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados, publicado el 22 de mayo de 2000 en el Diario Oficial de la Federación, la Secretaría General es el órgano coordinador y supervisor de los servicios que prestan la Secretaría de Servicios Parlamentarios y la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros y actúa como órgano técnico de la Mesa Directiva, de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos y de la Junta de Coordinación Política.

Comisiones y comités

En los inicios del régimen constitucional los parlamentos se organizan de acuerdo con la idea de colegio único; esta figura presentaba, como es fácil inferir, diversos inconvenientes desde el punto de vista práctico: hacía muy difícil el análisis y la deliberación. Buscando combinar el principio de eficacia con el de división del trabajo es que surgen los órganos internos cuya actividad es la más ordinaria de las cámaras: las comisiones parlamentarias.

Según su etimología, el término "comisión" proviene del latín comittere, que significa encargar o encomendar a otro. Si aplicamos este concepto al ámbito del derecho parlamentario es fácil entender que las comisiones son órganos designados por el Pleno del Poder Legislativo para el desarrollo de un trabajo en particular. En suma, se trata de órganos colegiados y plurales (es decir, que reflejan generalmente la composición de la Cámara que las crea) que derivan de un acto de creación del Pleno, las cuales poseen una voluntad propia e independiente, sujeta, acaso, al control y aprobación del órgano principal.

Las finalidades que se persiguen con la creación de estos órganos internos de las cámaras son: agilizar el procedimiento legislativo, por cuanto no es lo mismo que debatan todos lo miembros de una Cámara que un grupo más especializado en los temas concretos que se tratan en cada comisión. Lo anterior ofrece como resultado la especialización de los comisionados, sea porque ya están preparados previamente en razón de sus estudios o profesiones, sea porque en ellas mismas, a lo largo del tiempo, puedan alcanzar dicha especialización por medio de la práctica. Estos dos aspectos traen como consecuencia la posibilidad de un mayor control, en dichas comisiones, del gobierno y de la administración, siempre que la distribución de los escaños permita que; especialmente; las minorías puedan ejercer esa facultad.

Por consiguiente, y con base en el anterior concepto de comisiones, es posible que existan, en los parlamentos, diversos tipos de éstas. Así hay, por ejemplo, según establezca el reglamento respectivo, comisiones permanentes, temporales, especiales, mixtas o conjuntas, jurisdiccionales, de vigilancia, específicas, de dictamen, con delegación plena, ad hoc o ex profeso y dentro de éstas comisiones de investigación.

En este sentido la LOCG autoriza tanto a la Cámara de Diputados como a la de Senadores para constituir el número de comisiones que considere necesarias para el desarrollo de sus funciones. De esta manera, y en relación con la Cámara Baja, dicha ley establece que las comisiones serán: ordinarias, del Distrito Federal, de investigación, jurisdiccionales y especiales.

Las comisiones ordinarias o permanentes en la mayor parte de los parlamentos tienen a su cargo el estudio y análisis de todas las cuestiones relacionadas con la materia propia de su denominación, aunque ello no impide que en el transcurso de sus trabajos se relacionen con otras comisiones. Bajo esta óptica, en la Cámara de Diputados habrá las siguientes comisiones ordinarias

• Agricultura y Ganadería;Asuntos Indígenas;
• Atención a Grupos Vulnerables;
• Ciencia y Tecnología;
• Comercio y Fomento Industrial;
• Comunicaciones;
• Cultura;
• Defensa Nacional;
• Desarrollo Rural;
• Desarrollo Social;
• Distrito Federal;
• Educación Pública;
• Energía;
• Equidad y Género;
• Fomento Cooperativo y Economía Social;
• Fortalecimiento del Federalismo;
• Gobernación y Seguridad Pública;
• Hacienda y Crédito Público;
• -Justicia y Derechos Humanos;
• Juventud y Deporte;
• Marina;
• Medio Ambiente y Recursos Naturales;
• Participación ciudadana;
• Pesca;
• Población, Fronteras y Asuntos Migratorios;
• Presupuesto y Cuenta Pública;
• Puntos Constitucionales;
• Radio, Televisión y Cinematografía;
• Recursos Hidráulicos;
• Reforma Agraria;
• Reglamentos y prácticas parlamentarias;
• Relaciones Exteriores;
• Salud;
• Seguridad Social;
• Trabajo y Previsión Social;
• Transporte;
• Turismo;
• Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda; y
• Vivienda.*

Las comisiones ordinarias tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control evaluatorio conforme a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 93 constitucional, y su competencia se corresponde en lo general con las otorgadas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Asimismo, para el buen desarrollo de sus funciones administrativas la Cámara de Diputados contará con el Comité de Información, Gestoría y Quejas.

Ni duda cabe que actualmente las comisiones son los órganos que dominan la vida de estas asambleas; corresponderá a cada uno de los grupos parlamentarios seleccionar a los miembros de su grupo para integrar dichas comisiones. En los parlamentos contemporáneos suelen existir tres reglas importantes en relación con este tipo de órganos, la primera apunta en el sentido de que cada diputado pertenezca como mínimo a una comisión, en este caso la LOCG estima un máximo de pertenencia a más de dos comisiones; la segunda está orientada a que las comisiones se integren de manera proporcional, de tal forma que en ellas se encuentren representados todos los grupos parlamentarios, este principio también lo recoge dicha ley; finalmente los sistemas de comisiones parten de la base de que dichos órganos deben tener un número reducido de legisladores con el fin de agilizar el trabajo y permitir el debate entre las distintas corrientes parlamentarias representadas en el seno de la comisión, en el caso mexicano, se integrarán hasta por 30 miembros.

En relación con la Cámara de Senadores, las comisiones pueden ser: ordinarias: analizan y dictaminan las iniciativas de ley o decreto que les sean turnadas, así como los asuntos del ramo o área de su competencia; jurisdiccional: interviene en los términos de ley, en los procedimientos de responsabilidad de servidores públicos; de investigación: las que se creen en los términos del párrafo final del artículo 93 constitucional. Las ordinarias serán las siguientes:

• Administración;
• Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural;
• Asuntos Indígenas;
• Biblioteca y Asuntos Editoriales;
• Comercio y Fomento Industrial;
• Comunicaciones y Transportes;
• Defensa Nacional;
• Derechos Humanos;
• Desarrollo Social;
• Distrito Federal;
• Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología;
• Energía; -Equidad y Género;
• Estudios Legislativos;
• Federalismo y Desarrollo Municipal;
• Gobernación;
• Hacienda y Crédito Público;
• Jurisdiccional;
• Justicia;
• Marina;
• Medalla Belisario Domínguez;
• Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca;
• Puntos Constitucionales;
• Reforma Agraria;
• Reglamentos y Prácticas Parlamentarias;
• Relaciones Exteriores;
• Salud y Seguridad Social;
• Trabajo y Previsión Social; y
• Turismo.

Facultades exclusivas de cada una de las cámaras

ESTE CONTEXTO de distinción entre órganos de una y otra Cámara nos es propicio para abordar el tema de las facultades exclusivas de cada una de las asambleas que integran el Congreso mexicano. Por separado cada Asamblea colegisladora cumple, de conformidad con un mandato constitucional, facultades exclusivas, es decir, sin la intervención de su homóloga legisladora.

En este contexto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala en su artículo 74 que son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados las siguientes:

• Expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de presidente electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;
• Vigilar, por medio de una comisión de su seno, el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor. Nombrar, asimismo, a los jefes y demás empleados de esa oficina;
• Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior.

Será la Cámara Diputados la que recibirá del Ejecutivo Federal la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando proceda la aplicación del artículo 83 constitucional, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.

La revisión de la Cuenta Pública que desarrolla la Cámara de Diputados tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

Si del examen que realice la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

La Cuenta Pública del año anterior deber ser presentada a la Cámara d. Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros día del mes de junio.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Le: de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la Cuenta Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparece en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de la razones que lo motiven.

• La Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si se puede o no proceder penalmente contra los diputados y senadores del Congreso de la Unión, los ministros de 1. Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, lo secretarios de despacho, los jefes de Departamento Administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe del Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador Genera de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero presidente y lo consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electora por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, en los términos del artículo 111 de la Constitución.

Finalmente la Cámara Baja conocerá de las imputaciones que se hagas a los anteriores servidores públicos y los demás que señala el artículo 110 de la Constitución y fungirá como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren.

Asimismo el artículo 76 de nuestra Carta Magna señala como facultades que de manera exclusiva ejercerá la Cámara Alta todas las que a continuación se enumeran:

• Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso. Además, aprobará los trabajos internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.
• Ratificar los nombramientos que, el mismo funcionario, haga del Procurador General de la República, ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales, en los términos que la ley disponga; y autorizarlo también para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otras potencias, por más de un mes, en aguas mexicanas.
• Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados, fijando la fuerza necesaria.
• Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso.
• Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo de dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado. La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la anterior.
• Erigirse en jurado de sentencia. para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del artículo 110 de la Constitución.
• Designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de entre la terna que someta a su consideración el Presidente de la República, así como otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le someta dicho funcionario. Nombrar y remover al jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en la Constitución.

Sesiones de las cámaras como Congreso de la Unión

EL PODER Legislativo mexicano tiene dos formas de sesionar. Una de ellas, ya la hemos estudiado, corresponde a las sesiones que por separado celebran cada una de las cámaras; el segundo caso es cuando ambas cámaras conjuntamente se constituyen en una sola Asamblea, es decir en Congreso de la Unión. En diversas ocasiones dichas reuniones conjuntas deberán celebrarse por disposición de nuestra Ley Fundamental, porque así lo establezca la LOCG o el RICG.

En el primero de los casos antes mencionados, el artículo 29 constitucional señala que el Congreso de la Unión, o en su caso la Comisión Permanente, deberá reunirse para aprobar la suspensión de garantías que el Presidente, de acuerdo con los titulares de las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República, podrá llevar a cabo en todo el país o en una región, en caso de invasión, perturbación grave de la paz o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto.

Por otra parte, los artículos 65 a 69 de la Constitución, 5o. a 7o. de la LOCG y 188 a 197 del RICG, señalan que el Congreso se reunirá en sesión pública y conjunta el día de la apertura del primer periodo de sesiones ordinarias (1o. de septiembre) y segundo periodo de sesiones ordinarias (15 de marzo). Al primero de éstos asistirá el Presidente de la República para presentar un informe por escrito en el que manifestará el Estado que guarda la administración pública del país.

Ambas cámaras en sesión conjunta recibirán la protesta del Presidente de la República al tomar posesión de su cargo. En los recesos del Congreso dicha protesta se hará ante la Comisión Permanente.

El Congreso de la Unión, de conformidad con los supuestos señalados por el artículo 84 constitucional, se reunirá en sesión conjunta en caso de falta absoluta del Presidente de la República, para nombrar un presidente interino o sustituto.

En este contexto también corresponderá al Congreso designar un presidente interino en los casos que señala el Artículo 85 constitucional; es decir, cuando el presidente electo no se presente el 1o. de diciembre, o la elección no estuviese hecha o declarada, así como cuando su falta fuese temporal o ésta sea superior a treinta días.

De igual manera la Cámara de Diputados y la de Senadores, de acuerdo con los artículos 86 constitucional, 5o. de la LOCG y 36 del RICG, sesionarán de manera conjunta cuando el Presidente de la República presente su renuncia; dicha sesión tiene por objeto calificar la causa grave por la que éste presenta su renuncia.

No debemos olvidar que cuando el Congreso de la Unión clausure los periodos de sesiones ordinarias y extraordinarias también celebrará sesiones conjuntas. En suma, y de manera muy esquemática, podemos señalar que las sesiones conjuntas de ambas cámaras se darán en un primer contexto cuando se trate de reuniones solemnes y en este sentido estamos haciendo alusión a las relativas al informe presidencial y a la toma de protesta del Ejecutivo Federal. Por otra parte, este tipo de sesiones también se celebran cuando es preciso que el Congreso de la Unión asuma determinadas decisiones como designar Presidente de la República interino, provisional o sustituto, o apruebe la suspensión de garantías, prevista por el artículo 29 constitucional, antes mencionado.

Finalmente hay que señalar que cuando las cámaras sesionen conjuntamente lo harán en el recinto que ocupa la Cámara de Diputados, o en el que se habilite para tal efecto (artículo 6o. de la LOCG).

Comisión Permanente

ANTES DE abordar el tema de las funciones del Poder Legislativo mexicano, es oportuno hacer mención de un órgano parlamentario al que de una manera velada ya hemos hecho referencia en las líneas precedentes; nos referimos a ese órgano regulado constitucionalmente y de carácter mixto que es la Comisión Permanente.

Este órgano parlamentario²³ reconocido por nuestra Constitución está previsto que actúe durante los recesos del Congreso de la Unión, siendo la propia Horma Fundamental la que establece el número de sus integrantes en su articulo 78, así señala que la misma estará "compuesta por 37 miembros, de los que 19 serán diputados y 18 senadores, nombrados por sus respectivas cámaras la víspera de la clausura de los periodos ordinarios de sesiones. Para cada titular las cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, un sustituto".

Como puede inferirse del texto constitucional las finalidades de nombrar una Comisión de este tipo posee diversos matices; por un lado, queda clara la continuidad y permanencia de cada una de sus cámaras y del Congreso de la Unión en un órgano que, aunque no posee las mismas facultades que éste, puede convocarlo en cualquier momento; por tanto, el Poder Legislativo nunca deja de estar presente en la vida política del país, ni siquiera en sus periodos de receso. Cada una de las cámaras, por otro lado, estará representada durante este tiempo por los miembros que cada una haya designado.

De lo enunciado hasta aquí podemos constatar que en algunos casos la Comisión Permanente decide por sí misma, mientras que en otros debe proceder a la reinstalación extraordinaria del Congreso, con el fin de que sea éste el que asuma las decisiones.

Además de las facultades que de manera dispersa otorga la Constitución a esta Comisión Permanente, de las cuales ya hemos señalado algunas muy importantes, el artículo 78 constitucional le confiere, entre otras, las siguientes:

• Recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las cámaras y turnarlas para dictamen a las comisiones de las cámaras a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones.
• Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos - casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. La convocatoria señalará el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias
• Otorgar o negar su ratificación a la designación del Procurador General de la República, que le someta el titular del Ejecutivo Federal
• Conceder licencia hasta por treinta días al Presidente de la República y nombrar interino que supla esta falta.
• Ratificar los nombramientos que el Presidente haga, de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales, en los términos que la ley disponga.
• Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores federales.

Esta Comisión no ha dejado de motivar serias polémicas en favor y en contra, cuestionamientos e intentos de supresión. Sin embargo, con mayor número de facultades, con diversos nombres y mecanismos de integración la Comisión Permanente ha sobrevivido hasta nuestros días. No por esto hay que dejar de mencionar que para un sector importante de la doctrina su existencia es inútil e injustificada y lo único que se busca con dicha Comisión es el predominio del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo y el Judicial. A nuestro juicio lo anterior no es así, pues creemos que la Comisión Permanente persigue un fin muy específico, que es continuar y ordenar el trabajo parlamentario durante los recesos del Congreso de la Unión, además de que contribuye a que la imagen del Poder Legislativo siga latente, incluso, en dichos periodos; se trata de un órgano que no pretende suplir o sustituir al Congreso, de ahí que no se le hayan atribuido a esta Comisión facultades legislativas, sino simplemente políticas.

Quizá el aspecto que provoca más críticas al funcionamiento de esta institución es el relativo a la falta de representatividad en cuanto a su composición, ya que en el seno de la Comisión Permanente no hay una representación proporcional de cada una de las cámaras.²⁴ Por otro lado, se suele hacer hincapié en que existe una invasión de los senadores que participan en la Comisión adoptando decisiones exclusivas de los diputados, y viceversa, lo que introduce una inconveniente excepción al principio de separación de competencia que se corresponde con una modalidad de los controles intraorgánicos.²⁵

En efecto, muchas de las críticas que se hacen a la integración de la Comisión Permanente son fundadas, pues la misma fue hasta hace unos años mayormente monopartidista; tendencia que comienza a revertirse en la medida en que se incorporan más legisladores de oposición al Congreso de la Unión y ello trae consigo una mayor pluralidad de este órgano. A pesar de lo anterior, la Comisión Permanente no deja de ser un órgano que está en la mira, es decir, que debe adaptarse a los tiempos modernos. Es deseable pensar su necesidad y finalidades con el objeto de convertirlo en un órgano renovado y adecuado que ejercite escrupulosamente sus facultades en función de las que le son propias a cada una de las cámaras. Un ejercicio reflexivo de este tipo en relación con la Comisión Permanente puede llevarnos incluso a la instauración de una Comisión Permanente para cada una de las cámaras que integran el Congreso General.²⁶

El Constituyente Permanente en las últimas reformas apostó a fortalecer el funcionamiento de esta Comisión²⁷ y, en consecuencia, a democratizar su integración. Esto parece razonable, pues un órgano de este tipo es indispensable para la sana marcha de la vida política de nuestro país.

Funciones

LAS PRIMERAS asambleas representativas que tenían por misión principal autorizar los gastos de guerra al monarca a cambio de determinados privilegios y canonjías, hoy, sin duda, han pasado a la historia, pues en la medida en que ha ido evolucionando la propia institución se le han atribuido distintas facultades; al fortalecimiento de las funciones del Poder Legislativo ha coadyuvado, ni duda cabe, la consolidación de sistemas cada vez más democráticos; también ha influido a este fin la aparición y posterior desarrollo de los partidos políticos.

Legislativa: el procedimiento de . elaboración de las leyes o decretos

El Poder Legislativo mexicano, encarnado en la figura del Congreso General, es el órgano responsable, a través del procedimiento legislativo, de producir las normas legales que expresan la voluntad del pueblo mexicano y que se constituyen, en razón de su origen y procedimiento de elaboración, en las normas primordiales del ordenamiento jurídico mexicano, únicamente sometidas a la Constitución.

En el derecho mexicano, y siguiendo al maestro Eduardo García Máynez, es frecuente distinguir seis etapas típicas de elaboración de la ley, a saber:

• Iniciativa;
• Discusión;
• Aprobación;
• Sanción;
• Publicación;
• Iniciación de la vigencia.²⁸

Otros autores, suelen reducirlas a cinco etapas, excluyendo del procedimiento a la sanción e iniciación de la vigencia, pero agregando a su vez la de promulgación.²⁹

Se acepte una u otra clasificación, a nuestro juicio, es posible, con la mirada puesta en nuestra Constitución, incorporar estas cinco o seis etapas en tres fases perfectamente delimitadas que conforman el llamado procedimiento legislativo, a saber: Fase de iniciativa, Fase de discusión y aprobación por las cámaras, y Fase integradora de la eficacia. A continuación analizaremos estas tres etapas en sus aspectos más generales ya que las particularidades las abordaremos en el apartado relativo a los principales procedimientos parlamentarios.

Fase de iniciativa

Este primer momento del procedimiento legislativo se encuentra regulado en los Artículos 71 y 122, base primera, fracción V, inciso ñ), constitucionales, así como en el 55 del RICG. De esta manera, el derecho de hacer propuestas o presentar proyectos de ley está reconocido por la propia Constitución mexicana, la.cual indica de manera muy clara quiénes son los titulares en exclusiva de esta potestad.

Las fracciones primeras del artículo 71 de la Constitución y 55 del RICG, cuyo texto es casi idéntico al del precepto constitucional antes citado, señalan en primer lugar al Presidente de la República como facultado para ejercer el derecho de iniciativa. Es preciso señalar que dicha facultad ha sido ejercida por el Ejecutivo casi en monopolio. Se calcula que hasta los años ochenta, el 98 por ciento de las iniciativas legislativas provenían del Ejecutivo.³⁰ Por tanto, se trata de una facultad a la que los Presidentes de la República suelen recurrir con bastante frecuencia para establecer y dar continuidad a sus programas sexenales.

De esta manera, el Presidente de la República puede presentar cualquier tipo de iniciativa de ley o decreto; pero de manera exclusiva le corresponderá presentar, como ya lo hemos mencionado, las iniciativas de Ley de Ingresos, del Presupuestos de Egresos de la Federación, así como de la Cuenta Pública.

Con base en la normativa antes citada, también los miembros de una y otra Cámara, es decir, los diputados y los senadores son titulares de la iniciativa legislativa. Los congresistas pueden presentar proyectos de ley o decreto sin más restricciones que respetar las materias reservadas al Presidente de la República. No se exige, incluso, que el proyecto de ley o decreto sea suscrito por un número determinado de legisladores. En este sentido es válido pensar en que la iniciativa legislativa pueda ejercitarse individualmente por cada uno de los parlamentarios y también presentarse proyectos de manera conjunta.

Finalmente, los citados artículos 71 constitucional y 55 del Rica en su fracción tercera, otorgan, asimismo, este derecho a las legislaturas de los Estados y en concordancia con dicha atribución ésta, también, es reconocida a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal por la vía del artículo 122, base primera, fracción V, inciso ñ), para presentar iniciativas en materias relativas al Distrito Federal ante el Congreso de la Unión.³¹

Todos los proyectos de ley o decreto pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las cámaras, a elección de el o los proponentes, los cuales pasarán de inmediato a comisión. Pero esta regla general encuentra dos excepciones, a saber: los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones e impuestos; o bien sobre reclutamiento de tropas, los cuales, por mandato constitucional (artículo 72, inciso h), deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

Para conocer de las incitativas de ley o decreto es necesario, con fundamento en el artículo 63 constitucional, que se integre el quórum necesario, es decir deben estar presentes la mitad más uno de los miembros de las cámaras, en el caso de la Cámara de Diputados deben estar presentes doscientos cincuenta y un diputados y tratándose, de la Cámara Alta, sesenta y cinco senadores.

Fase de discusión y aprobación

Una vez presentado el proyecto de ley o decreto por alguno de los titulares de la iniciativa legislativa, se da inicio a la etapa de discusión y aprobación del proyecto de ley o decreto; en este periodo del procedimiento legislativo ordinario se pretende fijar definitivamente el contenido de la ley. Esta fase está regulada en los Artículos 72 de la Constitución y del 95 al 134 del RICO, mismos que serán interpretados de manera sistemática con el Acuerdo Parlamentario relativo a las sesiones, integración del orden del día, los debates y las votaciones de la Cámara de Diputados (en adelante Acuerdo Parlamentario 11/97).³²

Recibido él proyecto por una de las cámaras, el presidente de la misma lo turnará a la Comisión a la que corresponda el estudio en razón de la materia que entrañe la iniciativa legislativa, misma que será publicada en la Gaceta Parlamentaria (artículo 28, fracción V del Acuerdo Parlamentario 11/97). De esta manera, la Cámara que ha recibido la iniciativa se constituye en la Cámara de Origen, quedando a su colegisladora la función de Cámara Revisora.³³

Este es el momento en el que las comisiones legislativas desplegarán sus trabajos y harán uso de todas sus facultades para solicitar documentos y mantener conferencias con secretarios de despacho, jefes de departamento, etcétera,³⁴ a fin de presentar un dictamen de los negocios de su competencia dentro de los cinco días siguientes a la fecha en la que los haya recibido.

Todo dictamen de Comisión deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación. Para que haya dictamen, éste deberá presentarse firmado por la mayoría de los individuos que componen la Comisión. Si alguno o algunos disintiesen de la mayoría, podrán presentar su voto particular por escrito.³⁵ A las sesiones de las comisiones podrán asistir todos los miembros de la Cámara con voz pero sin voto. Finalmente, hay que señalar que es posible que las comisiones de ambas cámaras puedan tener reuniones conjuntas para expeditar el despacho de alguna ley. Una vez discutido el proyecto de ley de conformidad con las reglas establecidas en el RICG y el Acuerdo 11/97 y si el proyecto ha sido aprobado en la Cámara de Origen, pasará a la otra Cámara colegisladora, que de igual manera procederá a la discusión y aprobación de la iniciativa de ley. En este momento pueden presentarse tres situaciones distintas, a saber:

• Que la Cámara Revisora la apruebe sin modificaciones; en cuyo caso se continuará con el procedimiento legislativo iniciándose así la fase que hemos denominado integradora de la eficacia (artículo 72, inciso a) constitucional).
• Que algún proyecto de ley o decreto fuese desechado en su totalidad por la Cámara Revisora, en cuyo caso volverá a la Cámara de Origen con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Si una vez examinado fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes de la Cámara de Origen, pasará a la Cámara Revisora, que lo desechó, la cual deberá volverlo a tomar en consideración y si lo aprobare por la misma mayoría se pasará a la siguiente etapa del procedimiento legislativo. Pero, en caso contrario, si la Cámara Revisora lo volviera a rechazar, dicha iniciativa de ley no podrá presentarse nuevamente en el mismo periodo de sesiones (artículo 72, inciso d) de la Constitución).
• Si no se presentara ninguno de los dos supuestos anteriores y un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte o modificado, o adicionado por la Cámara Revisora; la discusión de la Cámara de Origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los Artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de Origen se pasará a la siguiente fase del procedimiento legislativo.

Si por el contrario las reformas o adiciones, elaboradas por la Cámara Revisora, fuesen rechazadas por la mayoría de los votos en la Cámara de Origen, la iniciativa volverá a aquélla para que considere las razones expuestas por ésta, y si por mayoría absoluta de los votos presentes, en la Cámara Revisora se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto en lo que haya sido aprobado por ambas cámaras se someterá a la siguiente fase (artículo 72, inciso e) constitucional).

Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de los votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas cámaras acuerden, por mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes (artículo 72, inciso e) constitucional).

Fase integradora de la eficacia

Una vez aprobado el proyecto de ley o decreto por la Cámara de Diputados y por la de Senadores se comunicará al Ejecutivo, firmado por los presidentes y los secretarios de cada una de las cámaras. Corresponde en este momento al Presidente de la República manifestar su acuerdo sancionando la ley y ordenando su promulgación o expresar su disconformidad formulando objeciones al proyecto.³⁶

En caso de que el Presidente esté de acuerdo con la totalidad del proyecto procederá a sancionarlo y a disponer que se promulgue como ley. La sanción³⁷ es el acto de aceptación de una iniciativa de ley o decreto por parte del Poder Ejecutivo y en tal sentido la Constitución mexicana en su artículo 72 b) señala que:

Se reputará aprobado todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su Origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

Como puede inferirse de lo anteriormente enunciado, este es el momento en el que el Presidente de la República puede ejercer su derecho de veto sobre cualquier ley.³⁸ De tal manera que si el proyecto de ley es desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de Origen, misma que deberá discutirlo nuevamente y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora y si fuese sancionada por ésta por la misma mayoría, el proyecto de ley o decreto será devuelto al Ejecutivo para su promulgación.

La promulgación consiste en una declaración solemne de acuerdo con una fórmula especial mediante la cual se formaliza la incorporación de la ley de manera definitiva al ordenamiento jurídico.³⁹ Dicha fórmula, de acuerdo con el artículo 70 de la Constitución, es la siguiente: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta (texto de la ley o decreto)". La sanción y la promulgación no se diferencian espacial y temporalmente, sino que se efectúan en el mismo acto.

Junto con la sanción y la promulgación, el Presidente de la República debe proceder a la publicación de la ley. La promulgación en el derecho mexicano incluye la obligación de publicar la ley, como medio de que se vale el poder público para dar a conocer la nueva ley a todos los ciudadanos; ya que una ley para ser obedecida debe ser publicada debidamente y hecho esto a nadie favorece o excusa su ignorancia según lo establece el artículo 3o. del Código Civil vigente, cuando indica que "...las leyes, y demás disposiciones de observancia general, obligan y surten sus efectos tres días después de su publicación en el periódico oficial" a menos, claro está, que entren en vigor en otra fecha que señalen sus artículos transitorios.

Con base en la anterior disposición, la publicación de las leyes se realiza en el Diario Oficial de la Federación, órgano de difusión del Estado, en donde se dan a conocer a todos los mexicanos las leyes y principales actos de la administración. La ley, para ser obedecida tiene que ser conocida; es decir, debe darse la posibilidad de que ésta sea conocida. Se parte de la idea de que una ley publicada es susceptible de ser conocida. Como puede inferirse, por lo señalado hasta aquí, la publicación de la ley es determinante y fundamental a efectos de exigir su cumplimiento.⁴⁰

Finalmente, y con fundamento en el artículo 72, inciso f), es pertinente señalar que este mismo procedimiento se seguirá para la reforma y derogación de las leyes o decretos.⁴¹

Presupuestaria

Esta facultad que fraguó el tránsito de las monarquías absolutas a las monarquías parlamentarias es generalmente atribuida a la mayor parte de los parlamentos contemporáneos y nuestro Congreso de la Unión no es la excepción, ya que la propia Constitución mexicana le otorga la facultad presupuestaria o financiera; el llamado "poder de la bolsa".

De esta manera la función presupuestaria del Congreso mexicano, comprende la aprobación de la Ley de Ingresos, del Presupuesto de Egresos de la Federación y la revisión de la Cuenta Pública, que aquí analizaremos de manera sintética ya que en la parte relativa a los principales procedimientos parlamentarios los estudiaremos detenidamente. La Constitución establece, ya lo hemos señalado, que corresponde al Ejecutivo Federal presentar anualmente a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, cuya aprobación, en este último caso, es facultad exclusiva de dicha Cámara (artículo 74, fracción IV).⁴²

Por otro lado, la revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se han ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos previstos en los programas. Si en el examen que realice la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación⁴³ aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto, o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

Como puede verse, a grandes rasgos, estas facultades financieras tienen por objeto supervisar el ejercicio de! poder de la bolsa, es decir, qué se gasta y cómo se gasta. La Entidad de Fiscalización es el órgano por medio del cual se intenta evitar el despilfarro de los recursos públicos, que en nuestros días ha sido una costumbre reiterada por los gobiernos.

También dentro de la facultad financiera de las cámaras deben incluirse las atribuciones que la Constitución confiere por la vía del artículo 73 al Congreso de la Unión (es decir, de ambas cámaras),⁴⁴ en este apartado sólo nos referiremos a las que tienen relación con la función que venimos comentando y que son las siguientes:

• Imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto (fracción VII).
• Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la Ley de Ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública (fracción VIII).
• Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones (fracción XI).
• Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unión, a saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea nacionales, y para reglamentar su organización y servicio (fracción XIV).
• Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas (fracción XVIII).
• Para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República (fracción XXV).
• Para establecer contribuciones: sobre el comercio exterior; sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional; sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación, y especiales sobre: energía eléctrica; producción y consumo de tabacos labrados; gasolina y otros productos derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y productos de su fermentación; explotación forestal, y producción y consumo de cerveza (fracción XXIX).

Como puede observarse, el catálogo de atribuciones que forman parte de esta función es muy amplio y aunque no pretendemos exponerlas todas de manera exhaustiva, debemos añadir a las anteriores la facultad conferida al Congreso por la propia Constitución, en su artículo 131 para aprobar las facultades excepcionales concedidas al Ejecutivo en materia arancelaria, comercio exterior, economía interna y estabilidad en la producción nacional.

De control

Es conveniente empezar este apartado señalando que cuando nos referimos a esta facultad no nos referimos a un procedimiento específico, sino que por el contrario, creemos que el control parlamentario es una función que se ejerce través de todas las actividades parlamentarias. Si los parlamentos del siglo XIX fueron los grandes legisladores, los contemporáneos son -o están llamados a ser- más que nada controladores. Incluso hemos observado, al tiempo que analizábamos la función presupuestaria, que muchos de sus aspectos tienen una íntima relación con la fiscalización, la vigilancia y, en consecuencia, el control.

Por tanto, a nuestro juicio, en las democracias parlamentarias como formas de Estado el control parlamentario es un control de tipo político que se ejerce a través de todas las actividades parlamentarias, con especial interés de las minorías, cuyo objeto es la fiscalización de la acción general del gobierno lleve o no aparejada una sanción inmediata.⁴⁵

Citando definimos así al control parlamentario, le estamos atribuyendo determinadas características, que no explicaremos exhaustivamente aquí porque las abordaremos en el apartado relativo a los mecanismos de control parlamentario en la Constitución mexicana, pero es conveniente señalar que el control que el Parlamento ejerce sobre el Ejecutivo no es exclusivo de los regímenes parlamentarios en donde cabe la posibilidad de remoción del gobierno, sino que incluso esta facultad es propia de los sistemas presidenciales, aun cuando en éstos no existan ni la cuestión de confianza, ni la moción de censura.

Como hemos dicho, este tipo de control puede ser ejercido a través de todas la actividades parlamentarias. Es frecuente que cuando se aborda este tema se refieran simplemente aquellos procedimientos o instrumentos destinados a tal finalidad, como son, de una manera muy señalada: las preguntas, las interpelaciones, las comisiones de investigación, las comparecencias de determinados funcionarios y la moción de censura (esta última sólo en los gobiernos parlamentarios). No obstante, una reflexión más detenida de la actividad parlamentaria permite aceptar que los procedimientos parlamentarios son siempre multifuncionales y el análisis de la función de control no puede reducirse, en consecuencia, a procedimientos determinados, sino que ha de tomar como objeto la totalidad de la actuación parlamentaria. En efecto, no sólo cuando se solicita la comparecencia de un alto funcionario, sino también cuando se discute un proyecto de ley o se delibera sobre el presupuesto, se controla la actividad del gobierno.

Bajo las premisas antes citadas abordaremos en las líneas siguientes sólo algunos de los instrumentos que nuestra Constitución regula como típicos de control del Legislativo sobre el Ejecutivo, y que fundamentalmente encontramos en el artículo 93 constitucional.

Este artículo establece, en su párrafo primero, la obligación de los secretarios de despacho y los jefes de los departamentos administrativos, luego de que se haya inaugurado el periodo de sesiones ordinarias para que comparezcan ante el Congreso a dar cuenta del estado que guardan sus respectivos ramos. En la práctica, este tipo de comparecencias suele darse en las comisiones, el secretario comparece y lee un informe de las actividades relativas a su área administrativa.

Por lo que toca a las comparecencias de determinados servidores públicos, debemos señalar que, además de la obligación antes señalada, el mismo precepto en su párrafo segundo establece que cualquiera de las cámaras podrá citar, además de los funcionarios antes mencionados, al procurador general de la República, a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.

Estas comparecencias se distinguen de las anteriores por ser una facultad de las cámaras, es decir, son éstas las que deciden cuándo es necesaria la presencia de dichos funcionarios y así lo solicitan. Este tipo de comparecencias, como lo constata la práctica, tienen como finalidad, que las cámaras reciban los informes necesarios de determinados servidores públicos y sucesivamente les interroguen sobre sus actividades. Como puede inferirse, entendemos que estas comparecencias sugieren una participación más activa de los legisladores.

Finalmente, el párrafo tercero del artículo 93 faculta a las cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad si se trata de los senadores, para integrar comisiones que investiguen el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y. empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de dichas indagaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.⁴⁶

Este párrafo, incluido mediante reforma constitucional, ha tenido en la práctica muy poca aplicabilidad, diversos son los factores que han contribuido a ello, su examen rebasa en mucho el ámbito de este trabajo, entre los cuales podemos destacar los siguientes; primero: la equivocada interpretación que se hace, de este precepto, en el sentido de que sólo la solicitud corre a cargo de la cuarta parte de los diputados y la mitad de los senadores, mientras que la aprobación definitiva corresponde a los plenos de las cámaras; segundo: la escasa regulación en la materia, se trata de comisiones que no poseen facultades amplias para cumplir su cometido.

Por ello, con alguna frecuencia hemos insistido en que este tipo de comisiones requieren de un detenido estudio para transformarlas en órganos idóneos de control parlamentario; son muchos los aspectos que habrán de transformarse, enunciaré sólo algunos que me parecen más importantes, en primer lugar el objeto sobre el que inciden las investigaciones. Resulta obvio que actualmente los organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria que continúan funcionando, son muy pocos, por tanto nos inclinamos por que el objeto de investigación debe ser cualquier asunto de interés público. Asimismo, es necesario que estas comisiones posean amplias facultades para requerir comparecencias y solicitar todo tipo de información con el fin de que puedan desarrollar eficazmente su labor de investigación.

Servicio Civil de Carrera

EL SERVICIO de Carrera, según lo concibe la nueva LOCG en su artículo 114 y el Estatuto de Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados -hasta el momento no se ha expedido el Estatuto de la materia en el Senado-, es el sistema que regula de manera imparcial, clara y transparente el reclutamiento, selección, ingreso, capacitación, evaluación, ascenso y promoción de los cuerpos del servicio de la función legislativa y de la función administrativa-financiera que se integran en rangos y niveles propios, diferenciados de los cargos y puestos de la estructura orgánica de la misma Cámara.

Son funcionarios del Servicio de Carrera de la Cámara los servidores públicos que están incorporados, en razón de una relación jurídica, a los cuerpos de la función legislativa o de la función administrativa-financiera. Los funcionarios que integran la Unidad de Capacitación y Formación Permanente y la Coordinación de Comunicación Social forman parte del Servicio en los términos dispuestos en el mencionado Estatuto.

El Servicio Civil de Carrera tiene como principales objetivos los siguientes:

• Formar funcionarios de alta calidad que apoyen de manera profesional y eficaz el cumplimiento de las atribuciones y funciones de la Cámara;
• Proveer a los servicios que se prestan en la Cámara de personal calificado;
• Garantizar que el desempeño de los funcionarios del Servicio se realice bajo los principios de legalidad, objetividad, productividad, imparcialidad, disposición y compromiso institucional; y
• Garantizar a los funcionarios de los cuerpos del Servicio su permanencia, promoción y ascenso, en tanto cumplan con las disposiciones del presente Estatuto y demás ordenamientos aplicables (artículo 72 del Estatuto).

Para el desarrollo del Servicio Civil de Carrera la nueva Ley Orgánica crea la Unidad de Capacitación y Formación Permanente considerada el órgano técnico de la Cámara, responsable del reclutamiento, selección, formación, actualización, especialización, evaluación, promoción y ascenso de los funcionarios del Servicio, en términos del artículo 55 de la LOCG. La Unidad se ubica en el ámbito de la Secretaría General, se estructura por el Consejo Directivo del Servicio de Carrera. Las atribuciones de la Unidad serán normadas y dirigidas por el Consejo Directivo del Servicio de Carrera, el cual se integrará por:

• El secretario general de la Cámara, como presidente;
• Los secretarios de Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros, como vicepresidentes;
• Tres vocales; y
• El coordinador de la Unidad, como secretario técnico.

El propio Estatuto de Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados establece en su artículo 89 los requisitos para ingresar al mismo y que son:

• Ser mexicano por nacimiento y estar en pleno goce de sus derechos;
• Acreditar los requisitos de conocimiento o experiencia mediante los exámenes de ingreso;
• Acreditar los cursos que imparta la Unidad o cualquier otro que se señale en la convocatoria;
• No haber sido, durante los últimos cinco años, miembro de la dirigencia nacional, estatal o municipal de un partido político o candidato a un puesto de elección popular;
• No estar inhabilitado legalmente para ocupar cargos en el servicio público;
• No haber sido condenado por delito intencional que haya ameritado pena privativa de la libertad; y
• Los demás que acuerde el Consejo Directivo.

El ingreso al Servicio se organizará bajo la modalidad de concursos. La Unidad publicará la convocatoria para el concurso, que deberá ser difundida en la Gaceta Parlamentaria, en dos diarios de circulación nacional y en cualquier otro medio que garantice su difusión. Para el ingreso al Servicio, cuando exista igualdad de condiciones entre los candidatos será preferido el personal que preste sus servicios en la Cámara, y de entre éstos el de mayor antigüedad, previa valoración de sus antecedentes.

A manera de conclusión

EN LAS DEMOCRACIAS contemporáneas el papel del Poder Legislativo es fundamental, pues a éste le corresponde ejercer funciones tan importantes como la fijación de políticas estatales o públicas, la protección de los derechos fundamentales por la vía de la ley, la fiscalización de los recursos públicos y el control del Ejecutivo, entre otras; además de ser el lugar indicado para la discusión política entre las diversas fuerzas que integran los distintos estratos de una sociedad.

En México las facultades antes mencionadas han sido tímidamente ejercidas por el Congreso de la Unión; a esta situación han contribuido diversas circunstancias: la existencia de un partido único, las importantes facultades constitucionales y metaconstitucionales que posee el Presidente de la República y que ha ejercido casi de una manera absoluta, la antigua y escasa adecuación de la normativa relativa al Poder Legislativo, etcétera. Desde esta perspectiva, el Congreso mexicano ha venido experimentando un debilitamiento muy considerable, lo cual casi nos ha llevado a vislumbrar una crisis en el mismo.

Afortunadamente la situación antes descrita comienza a revertirse y a ello ha contribuido, sin la menor duda, el vertiginoso ascenso de los partidos de oposición al recinto de San Lázaro; las recientes elecciones de julio de 2000 han dado paso a la alternancia en la Presidencia de la República y la presencia de la oposición en la Cámara Alta es una realidad. El Poder Legislativo cumple hoy con los requisitos de pluralidad y pluripartidismo que imperan actualmente en la mayor parte de estas asambleas representativas.

Este ambiente de pluralidad, antes de convertirse en un obstáculo para la renovación y revitalización del Congreso mexicano, debe de ser un factor propicio que aliente, desde la perspectiva de la concertación, el esperado fortalecimiento democrático del país y con ello el Congreso sea la llave del sistema representativo y el principal pilar de nuestro sistema democrático. La reforma del Estado que viene experimentando México debe coadyuvar a la racionalización del presidencialismo mexicano y, en consecuencia, debe dotar de un mayor peso político al Poder Legislativo, fortaleciendo, sobre todo, su capacidad de control.

El México del siglo XXI requiere de un Poder Legislativo renovado, fortalecido y moderno que se ajuste a las nuevas exigencias del país que le apremian para que se convierta en un verdadero contrapeso al Ejecutivo, dentro de la clásica idea de pesos y contrapesos. En este contexto, el Poder Legislativo debe encontrar fuerza en sus representados, en todos y cada uno de los ciudadanos mexicanos, que esperan que él contribuya, como motor principal, al desarrollo político, económico y social de la nación.

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¹¹ Este artículo se refiere a la prohibición de reelección para el periodo inmediato de los diputados propietarios. También hay que tomar en consideración el artículo 70. del Código Federal de Procedimientos e Instituciones Electorales que señala los requisitos para ser diputado federal.

¹² AI final de este capítulo se ofrece un anexo que presenta de manera esquemática la nueva integración del Pleno y de la Mesa Directiva de ambas cámaras con base en la Ley Orgánica de septiembre de 1999.

¹³ Tratándose de la Cámara de Senadores tales actividades son desempeñadas por el secretario general de Servicios Parlamentarios.

¹⁴ Según lo señala la Ley Orgánica en caso de presentarse antigüedades iguales, la precedencia se establecerá en favor de quienes hayan pertenecido al mayor número de legislaturas y, en su caso, a los de mayor edad. El diputado electo que cuente con mayor antigüedad será el presidente de la Mesa de Decanos. Serán vicepresidentes los diputados electos que cuenten con las tres siguientes mayores antigüedades, procurando reflejar la pluralidad de la conformación de la Cámara. En calidad de secretarios les asistirán los- siguientes tres diputados electos que cuenten con las sucesivas mayores antigüedades.
¹⁵ Las mismas atribuciones posee la Mesa de Decanos de la Cámara Alta.

¹⁶ Una salvedad hay que señalar en este sentido tratándose de la Cámara de Diputados y es la contemplada en el artículo 17, inciso 6, que consagra: En el caso de que a las 12:00 horas del día 31 de agosto del año de inicio de la Legislatura no se hubiere electo a la Mesa Directiva conforme a lo dispuesto, la Mesa de Decanos ejercerá las atribuciones y facultades que la ley otorga a aquélla y a sus integrantes, según corresponda, y su presidente citará a la sesión de instalación del Congreso. La Mesa de Decanos no podrá ejercer dichas atribuciones más allá del 5 de septiembre.

¹⁷ En el caso de que ningún grupo parlamentario cuente con la mayoría absoluta de la Cámara la responsabilidad de presidir la Junta tendrá una duración anual. Esta encomienda se desempeñará sucesivamente por los coordinadores de los grupos, en orden decreciente del número de legisladores que los integren.
¹⁸ Corresponden al presidente de la Junta de Coordinación Política las siguientes atribuciones: a) Promover la adopción de los acuerdos necesarios para el adecuado desahogo de la agenda legislativa de cada periodo de sesiones; b) Proponer a la Junta el proyecto de programa legislativo para cada periodo de sesiones y el calendario del mismo; c) Asegurar el cumplimiento de los acuerdos de la Junta; d) Representar a la Junta, en el ámbito de su competencia, ante los órganos de la propia Cámara y coordinar sus reuniones.

¹⁹ Si al iniciar la legislatura ningún coordinador cuenta con la mayoría absoluta del voto ponderado de la Junta, la presidencia de ésta será ejercida, en forma alternada y para cada año legislativo, por los coordinadores de los grupos parlamentarios que cuenten con un número de senadores que representen, al menos, el 25 por ciento del total de la Cámara. El orden anual para presidir la Junta será determinado por el coordinador del grupo parlamentario de mayor número de senadores.

²⁰ Es pertinente señalar que este órgano sólo existe en la Cámara de Diputados, no así en el Senado.

²¹ La Conferencia deberá quedar integrada a más tardar al día siguiente de que se haya constituido la Junta de Coordinación Política. Se reunirá por lo menos cada 15 días en periodos de sesiones y cuando así lo determine durante los recesos; en ambos casos, a convocatoria de su presidente o a solicitud de los coordinadores de por lo menos tres grupos parlamentarios.
²² A las sesiones de la Conferencia asistirá el secretario general con voz pero sin voto.

* Este listado de las comisiones permanentes de la Cámara de Diputados es producto del Acuerdo parlamentario del 29 de septiembre de 2000.

²³ EI antecedente más remoto de este órgano parlamentario lo encontramos en el Reino de Aragón cuyas Cortes al dejar de sesionar constituían la llamada Diputación Permanente que tenía como principal objetivo vigilar la observancia de los fueros, supervisar la estricta administración del tesoro general y en especial evitar que el monarca actuara con absoluta libertad. Véase sobre el tema Dávalos Martínez, Héctor, "Comentario al articulo 78", Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Procuraduría General de la República-Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1994, p. 360.

²⁴ Vid. Elisur Arteaga Nava, "La Comisión Permanente", en Alegatos, núm. 21, Universidad Autónoma Metropolitana, México, mayo-agosto de 1992, pp. 28 y ss.

²⁵ Diego Valadés, Constitución y política, UNAM México, 1976, p. 135.
²⁶ Esta situación, por otro lado, no es inédita en el derecho comparado, así sucede, por ejemplo, en las Cortes Generales españolas en donde tanto el Congreso de los Diputados como el Senado cuentan cada una con su propia Diputación Permanente, compuesta por veintiún miembros que representan a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica, la presidencia de dichas diputaciones las ejercen respectivamente cada uno de los presidentes de las cámaras.
²⁷ La reforma constitucional de 10 de agosto de 1987 tuvo como objeto aumentar el número de miembros de esta Comisión, de 29 que la integraban pasaron a ser 37 los que actualmente la conforman.

²⁸ Eduardo García Máynez, Introducción al estudio del derecho, Porrúa, México, 19&4, pp. 54 y ss.
²⁹ Vid. Francisco Schroeder Cordero, "Comentario al artículo 72", en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Procuraduría General de la República-UNAM, México, 1994, p. 321.

³⁰ Cfr. J. Jesús Orozco Henriquez, "El sistema presidencial en el Constituyente de Querétaro y su evolución posterior", en El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), unen, México, 1988, p. 48.
³¹ Las fracciones II y III del artículo 71 constitucional y 55 del RICO, así como la recogida en el artículo 122 son las formas que menos se han utilizado en nuestro derecho para presentar iniciativas de ley. En el derecho comparado la iniciativa suele presentarse por un número más amplio de órganos legitimados para ello, por ejemplo es frecuente que presenten iniciativas, en el ámbito de sus competencias, el procurador general, el presidente de la Suprema Corte, el Defensor del Pueblo, e incluso los miembros del gobierno, llegando hasta el supuesto de la iniciativa popular. Lo anterior sucede, por ejemplo, en el ordenamiento colombiano. Vid. Humberto A. Sierra Porto, Conceptos y tipos de ley en la Constitución colombiana, Universidad Extemado de Colombia, Colombia, 1998, pp. 130-131.
³² Dicho Acuerdo Parlamentario fue aprobado por los grupos parlamentarios representados en la LVII Legislatura (1997-2000), con fundamento en el artículo 45 fracción I de la LOCG. El mismo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el día 11 de noviembre de 1997, con una fe de erratas del día 12 de diciembre del mismo año.

³³ EI artículo 72 en su fracción i) señala que las iniciativas de ley o decretos se discutirán de preferencia en la Cámara que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que el mismo se ha sometido a la comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en este caso dicha iniciativa puede presentarse en la otra Cámara.
³⁴ Vid. los artículos 89 y 90, este último en relación con el 53. Todos artículos del RICG.
³⁵ Vid. los artículos 87 a 89 del RICG, sobre todos los aspectos del dictamen.

³⁶ Cabe recordar aquí que el articulo 89 fracción I de la Constitución señala como derecho y obligación del Presidente de la República "promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión...".

³⁷ La sanción es una institución vinculada en sus orígenes a los sistemas monárquicos, y que se redimensiona en el constitucionalismo decimonónico con los sistemas dualistas, basados en el principio monárquico. En los sistemas dualistas el monarca mediante la sanción incorpora su voluntad, su necesario consentimiento para que la norma aprobada por el órgano representativo pudiera ser considerada como ley; esto es, daba a la ley el imperio, la autoridad del Estado. Según el principio monárquico la soberanía estaba radicada en el rey y éste al sancionar, transmitia la fuerza de su propio carácter. La ley en estos sistemas dualistas para ser tal debía contar con la concurrencia de las dos voluntades: la del Parlamento representante de la sociedad, y la del monarca que a su vez era la cabeza del Estado. A nuestro juicio nadie mejor que R. Carré de Malberg, ha resumido esta figura. Vid. Teoría general del Estado, Fondode Cultura Económica, México, 1948, p. 358. Sobre el origen histórico y significado actual de la sanción en la monarquía parlamentaria puede verse Juan José Solozábal Echavarria, "Sanción, promulgación y mandato de publicación de las Leyes", en Angel Garrorena (ed.), El Parlamento y sus transformaciones actuales, Tecnos, Madrid, 1990, pp. 177 a 185. También Manuel Aragón Reyes, Dos estudios sobre la monarquía parlamentaria en la Constitución española, Civitas, Madrid, 1990.
³⁸ El derecho de veto del Presidente tiene su antecedente inmediato en la Constitución norteamericana de 1787. Sobre este tema véase Jorge Carpizo, "El veto presidencial", en Diccionario Jurídico Mexicano, onus, México, 1984, pp. 392-394. En este contexto es oportuno señalar que la LOCG no puede ser vetada por el Presidente de la República, ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia (articulo 70 de la Constitución).
³⁹ Sobre la promulgación y su origen como mecanismo de control de la adecuación formal de la ley a la Constitución, véase Juan José Solozábal Echavarría, op. cit, pp. 183 a 185.

⁴⁰ Para lo concemiente a este tema me remito a Paloma Biglinio Campos, La publicación de la ley, Tecnos, Madrid, 1993.
⁴¹ El citado inciso hace alusión no sólo ala reforma y derogación, sino ala "interpretación". En este sentido hay que señalar, en evidente concordancia con la doctrina, que la interpretación de las leyes corresponde al Poder Judicial, por lo que en este caso el vocablo interpretación es sinónimo de aclaración.

⁴² Sobre este tema véase el número monográrico de la revista Quórum, 2a., época, año VI, núm. 57, septiembre-diciembre de 1997.
⁴³ Es un órgano técnico en el que la Cámara de Diputados se apoya para llevar a cabo la revisión de la Cuenta Pública del gobierno federal. Más adelante detallaremos las funciones que desarrolla este órgano en relación con la revisión de la Cuenta Pública.
⁴⁴ Hasta aquí hemos visto las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras (artículos 74 y 76), ahora examinaremos algunas de las facultades del Congreso de la Unión (artículo 73) y conviene remitirse al artículo 77 que establece las facultades que cada Cámara puede ejercer sin la intervención de la otra; todos éstos son artículos de la Constitución.

⁴⁵ Para comprenderlos alcances del término control parlamentario véase nuestro libro, las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de control político, Cámara de Diputados LVII Legislatura-unan, México, 1998.

⁴⁶ Un estudio más detallado lo haremos en el apartado relativo a Las comisiones de investigación en el ordenamiento jurídico mexicano. Una propuesta para su reforma.                            

artículos de la constitución de la 115 ala 122          

• Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

• Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes si podrán ser electos para el período inmediato como propietarios a menos que hayan Estado en ejercicio. Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;
• Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
• Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
• Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
• Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
• El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
• Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;
• Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
• Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
• Alumbrado público.
• Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
• Mercados y centrales de abasto.
• Panteones.
• Rastro.
• Calles, parques y jardines y su equipamiento;
• Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e .
• Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio- económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio; Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
• Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
• Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
• Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
• Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
• Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:
• Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
• Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
• Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;
• Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
• Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
• Otorgar licencias y permisos para construcciones;
• Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
• Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e .
• Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;
• Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
• La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;
• Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los Municipios. Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.
• (Se deroga) .
• (Se deroga).

• Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
• Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años. La elección de los gobernadores de los Estados y de las Legislaturas Locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas. Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho. Nunca podrán ser electos para el período inmediato:
• El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el período en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación;
• El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquier denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo los dos últimos años del periodo. Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de los comicios, y tener 30 años cumplidos el día de la elección, o menos, si así lo establece la Constitución Política de la Entidad Federativa.
• El número de representantes en las legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra. Los diputados a las legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el período inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren Estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes. Las legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes; Corresponde a las legislaturas de los Estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución. Los poderes estatales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en sus constituciones locales, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación de los presupuestos de egresos de los Estados, establezcan las disposiciones constitucionales y legales aplicables. Las legislaturas de los estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad. El titular de la entidad de fiscalización de las entidades federativas será electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las legislaturas locales, por periodos no menores a siete años y deberá contar con experiencia de cinco años en materia de control, auditoría financiera y de responsabilidades.
• El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas. La independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las Leyes Orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados. Los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales Locales, deberán reunir los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución. No podrán ser Magistrados las personas que hayan ocupado el cargo de Secretario o su equivalente, Procurador de Justicia o Diputado Local, en sus respectivos Estados, durante el año previo al día de la designación. Los nombramientos de los magistrados y jueces integrantes de los Poderes Judiciales Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica. Los magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidad de los Servidores Públicos de los Estados. Los magistrados y los jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo.
• Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
• Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de julio del año que corresponda. Los Estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición;
• En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad;
• Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;
• Las autoridades electorales competentes de carácter administrativo puedan convenir con el Instituto Federal Electoral se haga cargo de la organización de los procesos electorales locales;
• Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin que haya afiliación corporativa. Asimismo tengan reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, con excepción de lo dispuesto en el artículo 2o., apartado A, fracciones III y VII, de esta Constitución;
• Las autoridades electorales solamente puedan intervenir en los asuntos internos de los partidos en los términos que expresamente señalen;
• Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales. Del mismo modo se establezca el procedimiento para la liquidación de los partidos que pierdan su registro y el destino de sus bienes y remanentes;
• Se fijen los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus simpatizantes, cuya suma total no excederá el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador; los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; y establezcan las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias;
• Los partidos políticos accedan a la radio y la televisión, conforme a las normas establecidas por el apartado B de la base III del artículo 41 de esta Constitución;
• Se fijen las reglas para las precampañas y las campañas electorales de los partidos políticos, así como las sanciones para quienes las infrinjan. En todo caso, la duración de las campañas no deberá exceder de noventa días para la elección de gobernador, ni de sesenta días cuando sólo se elijan diputados locales o ayuntamientos; las precampañas no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas campañas electorales;
• Se instituyan bases obligatorias para la coordinación entre el Instituto Federal Electoral y las autoridades electorales locales en materia de fiscalización de las finanzas de los partidos políticos, en los términos establecidos en los dos últimos párrafos de la base V del artículo 41 de esta Constitución;
• Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. Igualmente, que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación;
• Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso- Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.
• Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.
• La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior.

• Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
• Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las Potencias extranjeras,
• (Se deroga) .
• Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.
• Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
• Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.
• Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.
• Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.
• Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
• Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo.
• Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:
• Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.
• Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.
• Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan inminente, que no admita demora. En estos casos darán cuenta inmediata al Presidente de la República.
• Artículo 119. Los Poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o trastorno interior, les prestarán igual protección, siempre que sean excitados por la Legislatura del Estado o por su Ejecutivo, si aquélla no estuviere reunida. Cada Estado y el Distrito Federal están obligados a entregar sin demora a los indiciados, procesados o sentenciados, así como practicar el aseguramiento y entrega de objetos, instrumentos o productos del delito, atendiendo a la autoridad de cualquier otra entidad federativa que los requiera. Estas diligencias se practicarán, con intervención de las respectivas procuradurías generales de justicia, en los términos de los convenios de colaboración que, al efecto, celebran las entidades federativas. Para los mismos fines, los Estados y el Distrito Federal podrán celebrar convenios de colaboración con el Gobierno Federal, quien actuará a través de la Procuraduría General de la República.

Las extradiciones a requerimiento de Estado extranjero, serán tramitadas por el Ejecutivo Federal, con la intervención de la autoridad judicial en los términos de esta Constitución, los Tratados Internacionales que al respecto se suscriban y las leyes reglamentarias. En esos casos, el auto del juez que mande cumplir la requisitoria será bastante para motivar la detención hasta por sesenta días naturales.

• Artículo 120. Los Gobernadores de los Estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales.
• Artículo 121. En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetándose a las bases siguientes:
• Las leyes de un Estado sólo tendrán efecto en su propio territorio, y, por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuera de él.
• Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.
• Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, sólo tendrán fuerza ejecutoria en éste, cuando así lo dispongan sus propias leyes. Las sentencias sobre derechos personales sólo serán ejecutadas en otro Estado, cuando la persona condenada se haya sometido expresamente o por razón de domicilio, a la justicia que las pronunció, y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir al juicio.
• Los actos del estado civil ajustados a las leyes de un Estado, tendrán validez en los otros.
• Los títulos profesionales expedidos por las autoridades de un Estado, con sujeción a sus leyes, serán respetados en los otros.
• Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo. Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.

La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará con el número de diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal, en los términos que señalen esta Constitución y el Estatuto de Gobierno.

El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta.

El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los demás órganos que establezca el Estatuto de Gobierno, ejercerán la función judicial del fuero común en el Distrito Federal.

La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:

• Corresponde al Congreso de la Unión:
• Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa;
• Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;
• Legislar en materia de deuda pública del Distrito Federal;
• Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión; y
• Las demás atribuciones que le señala esta Constitución.
• Corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
• Iniciar leyes ante el Congreso de la Unión en lo relativo al Distrito Federal;
• Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remoción, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
• Enviar anualmente al Congreso de la Unión, la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal. Para tal efecto, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal someterá a la consideración del Presidente de la República la propuesta correspondiente, en los términos que disponga la Ley;
• Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unión respecto del Distrito Federal; y
• Las demás atribuciones que le señale esta Constitución, el Estatuto de Gobierno y las leyes.
• El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases: BASE PRIMERA.- Respecto a la Asamblea Legislativa:
• Los Diputados a la Asamblea Legislativa serán elegidos cada tres años por voto universal, libre, directo y secreto en los términos que disponga la Ley, la cual deberá tomar en cuenta, para la organización de las elecciones, la expedición de constancias y los medios de impugnación en la materia, lo dispuesto en los artículos 41, 60 y 99 de esta Constitución;
• Los requisitos para ser diputado a la Asamblea no podrán ser menores a los que se exigen para ser diputado federal. Serán aplicables a la Asamblea Legislativa y a sus miembros en lo que sean compatibles, las disposiciones contenidas en los artículos 51, 59, 61, 62, 64 y 77, fracción IV de esta Constitución;
• Al partido político que obtenga por sí mismo el mayor número de constancias de mayoría y por lo menos el treinta por ciento de la votación en el Distrito Federal, le será asignado el número de Diputados de representación proporcional suficiente para alcanzar la mayoría absoluta de la Asamblea;
• Establecerá las fechas para la celebración de dos períodos de sesiones ordinarios al año y la integración y las atribuciones del órgano interno de gobierno que actuará durante los recesos. La convocatoria a sesiones extraordinarias será facultad de dicho órgano interno a petición de la mayoría de sus miembros o del Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
• La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades
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• LA CUESTIÓN DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL MEXICANO* Ignacio MARVÁN LABORDE** RESUMEN: En el presente trabajo se establece la evolución político-jurídica que han tenido el Distrito Federal y sus municipios (a partir de 1928 “ delegaciones” ) en las Constituciones federales de México. Se comentan, del mismo modo, las principales deficiencias y contradicciones que el marco constitucional vigente tiene respecto a la consolidación de un gobierno en el Distrito Federal, y finalmente se analizan cuáles son los problemas básicos por resolver en el diseño del gobierno representativo de lo que los habitantes del Distrito Federal conocemos como delegaciones, haciendo desde esta perspectiva un análisis de las iniciativas presentadas al respecto, así como de los problemas que resultan de la solución adoptada en esta materia. El autor concluye que debido a los desajustes creados, se trata de un tema que no está agotado y que por ello requiere de una mayor discusión. ABSTRACT: This work deals with the political-juridical evolution in Mexico’s Federal Constitutions of the Federal District and its municipalities (based on 1928 “delegations”). Another comment in the same manner are the main deficiencies and contradictions existing within the current Constitutional framework with respect to the consolidation of a Federal District government. Finally, the basic problems which must be resolved in designing representative governments of what Federal District inhabitants know as dele-gations are discussed, from this viewpoint, analyzing the initiatives presented in this connection, together with the problems arising from the current solution. The author concludes that, in view of the crea-ted maladjustment, this matter has not yet been closed, and is therefore one calling for further discussion. I. INTRODUCCIÓN Durante 1998 y 1999 se discutió una vez más la organización constitucional de la forma de gobierno del Distrito Federal mexicano. Ello se Núm. 4, enero-junio 2001 .* Agradezco la valiosa colaboración de Rodrigo Elizarrarás en la realización de este trabajo. ** .Profesor e investigador de la División de Estudios Políticos del CIDE. debió, en parte, a la necesidad de resolver cuestiones que quedaron pendientes después de la reforma política de 1996, como la Ley Electoral del Distrito Federal, la Ley de Participación Ciudadana y el diseño de integración, funcionamiento y facultades de los órganos de gobierno de las delegaciones políticas que se eligirían por voto directo en el año 2000; pero también, el retorno a la misma discusión obedeció a los problemas que tiene la organización político-constitucional vigente. En este trabajo resumiré, primero, la evolución político-jurídica que han tenido el Distrito Federal (en lo sucesivo D. F.) y sus municipios en las Constituciones federales de México. En seguida comentaré las principales deficiencias que el marco constitucional vigente tiene con respecto a la consolidación de un gobierno representativo en el D. F. Y, finalmente, plantearé los problemas básicos que debieron tomarse en cuenta en el diseño del gobierno representativo de las delegaciones y, desde esa perspectiva, analizaré las iniciativas presentadas al respecto, así como los problemas que resultan de la solución adoptada en esta materia. En términos generales, la situación en la que se desarrolló el proceso de reforma 1998-1999 fue la siguiente. La reforma a la organización del gobierno de la ciudad de México corresponde al Congreso de la Unión, sin ninguna intervención de la Asamblea del D. F., dado que ésta sólo tiene algunas funciones —muy acotadas— como órgano Legislativo local. Una reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal requiere de la aprobación de la mayoría de las dos cámaras federales, y una reforma constitucional integral, que consolide la autonomía y responsabilidad del gobierno del D. F., requeriría de la aprobación de las dos terceras partes de ambas cámaras, así como de la aprobación de la mayoría de las legislaturas de los estados. Los partidos que sí impulsaron la reforma integral a la organización del gobierno del D. F. —el PRD y el PAN— sólo contaron con mayoría en la Cámara de Diputados; por su parte, el PRI, que tradicionalmente se ha opuesto a la consolidación de la autonomía y responsabilidad del gobierno local de la ciudad de México, al contar con la mayoría en el Senado, logró impedir una reforma integral e impuso su particular concepción sobre el gobierno representativo de las delegaciones. Como se puede ver en este trabajo, un gobierno propio —tanto del Distrito Federal mexicano como de sus unidades territoriales— es un 50 IGNACIO MARVÁN LABORDE problema políticamente más sencillo y técnicamente más complejo de lo que se plantea en el anacrónico debate sobre el D. F. que, hasta ahora, en México se sigue dando en términos de “estado”, “municipio libre”, “poderes” y “soberanías”. En un Estado democrático de derecho, lo realmente soberano es la Constitución. Con base en ella se establecen competencias y responsabilidades públicas, los conflictos entre los diferentes órganos de gobierno se resuelven por vía jurisdiccional —no se dejan al criterio discrecional de la mayoría— y, sobre todo, los órganos de gobierno en el ejercicio de sus funciones efectivamente están sujetos a la Constitución, se trate de órganos del D. F., de sus demarcaciones, de los estados o los ayuntamientos o, por supuesto, del presidente de la república. Es decir, en un Estado democrático de derecho no hay ni problema de incompatibilidad de “soberanías” ni existe, desde luego, un “supremo Poder Ejecutivo” constitucionalmente irresponsable. En un gobierno constitucional efectivo hay pluralidad institucional y definiciones claras que generan un marco de certidumbre sobre el límite de autonomías, responsabilidades, pesos y contrapesos. II. RESÚMEN DE LA EVOLUCIÓN JURÍDICO-POLÍTICA DEL DISTRITO FEDERAL Y DE SUS MUNICIPIOS EN LAS CONSTITUCIONES FEDERALES DE MÉXICO Más que atender a dogmas o principios constitucionales supuestamente imputables al federalismo, en la organización política de la ciudad de México se tiene la necesidad de resolver problemas específicos de carácter político, financiero, administrativo o urbano. En el debate y las soluciones adoptadas con respecto al gobierno de la ciudad de México se pueden distinguir tres grandes etapas. La primera, de 1824 hasta la última década del siglo XIX, en la cual el problema a resolver era la dependencia que los poderes federales tenían con respecto a los ingresos fiscales provenientes de la ciudad de México; o el gobierno federal controlaba la ciudad de México o ponía en riesgo su fuente más segura de recursos económicos. Una segunda etapa existe de finales del siglo XIX hasta los años setenta u ochenta del siglo XX, a lo largo de la cual el problema de necesidad de recursos económicos se invirtió, ya que fue creciente la dependencia de la ciudad con respecto a los recursos fiscales del gobierno federal; el crecimiento de la demanda de servicios e inGOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 51 fraestructura absorbió muchos más recursos fiscales de los que el gobierno del D. F. y sus ayuntamientos podían captar. Y, por último, la etapa actual, la cual se inicia a finales de la década de los años sesenta, cuando la ciudad no sólo se hace compleja, plural y se consolida como un bastión de oposición al régimen priísta, sino que tiene que enfrentar la necesidad de financiarse con sus propios recursos y aportar a la Federación más de lo que de ella recibe; a partir de lo cual, comienza a modificarse la concepción constitucional del D. F. que tradicionalmente se había impuesto y comienza a abrirse paso a la redefinición de las relaciones políticas de esta entidad federativa con el gobierno federal y a la construcción del gobierno representativo local. A lo largo de estas tres etapas, en los momentos clave de la discusión sobre la organización política del D. F. mexicano, el debate se ha centrado en cuatro temas básicos: la extensión territorial del D. F.; los derechos políticos locales de sus habitantes; la definición de sus relaciones políticas con los órganos de gobierno de la Federación, particularmente con el Congreso y con el Ejecutivo, y por último el carácter representativo y grado de autonomía, tanto del gobierno propio del D. F. como del de sus unidades territoriales. En la Constitución federal de 1824, se facultó al Congreso para establecer la sede de los poderes federales y para que ejerciera en ella las atribuciones de Poder Legislativo local. El debate de entonces se centró fundamentalmente en ¿cuál debía ser el lugar sede de los poderes federales? y en las conveniencias e inconveniencias de dar al país una organización política federal. La forma de gobierno que debía tener la capital de la República se estableció por medio de un decreto del Congreso, promulgado por el presidente, en el que se estipuló que: la ciudad de México sería el Distrito Federal; el gobierno “económico y político” del Distrito quedaría bajo jurisdicción del gobierno general; éste designaría un gobernador interino; en las elecciones de los ayuntamientos y pueblos comprendidos en el D. F. se aplicarían las leyes entonces vigentes, es decir, las disposiciones relativas a la formación de ayuntamientos constitucionales de mayo y julio de 1812 y sus aclaraciones de marzo de 1821. Formalmente se mantenía la elección de ayuntamientos en los pueblos incorporados al Distrito —que tendría un radio de dos leguas a partir de la “Plaza Mayor”—, y la designación del gobernador era transitoria, en tanto se aprobaban las leyes respectivas al gobierno del Distrito. 52 IGNACIO MARVÁN LABORDE En el Constituyente de 1856-1857 se volvió a discutir cuál debería ser la sede de los poderes federales. Se estableció entonces al Estado del Valle de México como parte integrante de la Federación, con un territorio mayor que el actual, pero se condicionó la existencia de este estado al supuesto de que fueran trasladados a otro lugar los poderes federales. En cuanto al gobierno del Distrito, se estableció que los ayuntamientos existentes en su territorio, particularmente el de la ciudad de México, deberían integrarse por medio de elección popular. Lo que sucedió en esta asamblea constituyente fue que, en el tema del gobierno del Distrito, una escasa mayoría más moderada y conservadora se enfrentó con los liberales puros, quienes, encabezados por Zarco, argumentaron que si la Constitución establecía a cada nivel de gobierno su órbita de competencia, no habría conflicto de soberanías y poderes al establecer el gobierno representativo del Distrito y dar a sus habitantes los derechos políticos que tenían los habitantes de los demás estados. Los moderados perdieron el debate, pero se aprobaron sus dictámenes en los que el gobierno representativo en el D. F. mexicano se limitó de nuevo a la elección popular de ayuntamientos y se condicionó la existencia del Estado del Valle de México. En esta decisión predominaron tanto las concepciones constitucionales de “soberanías” y “poderes soberanos” entonces en boga, como el temor que abrazaba a moderados y conservadores a la posibilidad de que un liberal puro resultara electo gobernador del Distrito. Para 1877, la división política del D. F. estaba organizada en la municipalidad de México y otras 20 municipalidades integradas en los Distritos políticos de Guadalupe Hidalgo, Tacubaya, Tlálpam y Xochimilco. En los últimos años del siglo XIX y los primeros del siglo XX, en el apogeo de la consigna “poca política y mucha administración”, para modernizar la ciudad y hacer frente a sus crecientes problemas urbanos, Porfirio Díaz promovió una serie de reformas relativas al D. F. En 1898 el Congreso sancionó el convenio mediante el cual se establecieron los límites y el territorio actual del D. F. Mediante una reforma constitucional en 1901, se suprimió la elección popular de los ayuntamientos y de las autoridades judiciales del D. F., y en 1903 se promulgó la Ley de Organización Política y Municipal del Distrito Federal, en la cual el Congreso determinó que el orden administrativo, político y municipal dependería del presidente por conducto de la Secretaría de Gobernación. GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 53 Conforme a la ley de 1903, el Ejecutivo federal estaría a cargo de la administración de las municipalidades del D. F. por medio del Consejo Superior de Gobierno del Distrito Federal, integrado por el gobernador designado del Distrito, el presidente del Consejo Superior de Salubridad, y un funcionario denominado director general de obras públicas. Todos estos funcionarios serían nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo. La seguridad quedaba a cargo de una inspección general de policía, para todo el Distrito, y de las comisarías de cada uno de los ayuntamientos. En 1900, la división política del Distrito Federal estaba conformada por la municipalidad de México y las siguientes prefecturas: Guadalupe Hidalgo, Atzcapotzalco, Tacubaya, Coyoacán, Tlálpam y Xochimilco, en las cuales se integraban 21 municipalidades; pero, en virtud de la ley de 1903, se reorganizó la geografía política del D. F. dividiéndose el territorio en 13 municipalidades: México, Guadalupe Hidalgo, Atzcapotzalco, Tacuba, Tacubaya, Mixcoac, Cuajimalpa, San Ángel, Coyoacán, Tlalpan, Xochimilco, Milpa Alta e Iztapalapa. La preocupación fundamental de la ley de 1903 fue lograr una mayor coordinación urbana y de servicios públicos en el D. F. Se estableció que los ayuntamientos serían electos popularmente en elección indirecta en primer grado, conservarían sus “funciones políticas” y en lo concerniente a la administración municipal sólo tendrían “voz consultiva y derecho de vigilancia, de iniciativa y de veto” sobre proyectos y contratos. En las municipalidades “foráneas”, es decir, las poblaciones que no estaban en la cabecera de cada uno de los trece ayuntamientos del Distrito, el presidente, por conducto del secretario de gobernación nombraría un “jefe político”, quien se haría cargo del “gobierno y administración de los diversos ramos del servicio público dentro de su circunscripción”. Se eliminó la personalidad jurídica de los ayuntamientos y se estableció que el gobierno federal se haría cargo de “todos los bienes, derechos, acciones y obligaciones de los Municipios del Distrito y de todos los gastos que demande la administración política y municipal, según los presupuestos que apruebe el Congreso de la Unión”. Los ferrocarriles, telégrafos y teléfonos urbanos existentes en el D. F., y todo lo concerniente a sus concesiones, operación y obras de introducción o mejoramiento, pasarían a la jurisdicción de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas; el Consejo Superior de Gobierno y los ayuntamientos del Distrito, en estas materias, se coordinarían con ella. Se 54 IGNACIO MARVÁN LABORDE establecía también que cualquier persona podía reclamar ante el Consejo de Gobierno o ante la Secretaría de Gobernación los actos, providencias y acuerdos de los funcionarios o empleados encargados de los servicios públicos en el D. F. Al mismo tiempo, el Congreso aprobó una iniciativa de ley, refrendada por Limantour, en la que se incorporaban a la hacienda federal los impuestos y rentas de los municipios del Distrito. En el Constituyente de 1916-1917 ya no se discutió cuál debería ser la sede de los poderes federales. La discusión más importante se centró en el carácter electivo del ayuntamiento de la municipalidad de la ciudad de México. Se estableció el D. F. como parte integrante de la Federación, se sancionaron constitucionalmente sus límites y no se modificó la disposición que marca que, en caso de traslado de la sede de los poderes, el territorio del Distrito se erigiría en Estado del Valle de México. Se mantuvo, sin discusión alguna, la facultad del Congreso de legislar en todo lo relativo al D. F., pero se prescribió que debía hacerlo de acuerdo con las bases establecidas en la Constitución: la elección popular de sus ayuntamientos, los que deberían contribuir tanto a sus gastos como a los “comunes”; que los magistrados y jueces de primera instancia del D. F. serían nombrados por el Congreso erigido para el caso en Colegio Electoral, y debido al hiperpresidencialismo del Constituyente de 1916- 1917 se estableció por primera vez en la historia a nivel constitucional que el gobernador y procurador del D. F. serían designados y removidos libremente por el presidente de la república. A estas disposiciones constitucionales correspondió la Ley de Organización del Distrito y Territorios Federales de abril de 1917, en la cual se enfatizaba la responsabilidad absoluta del presidente de la república con respecto al gobierno general del D. F. y, al mismo tiempo, se normaba la integración y el funcionamiento político-administrativo de los ayuntamientos de elección popular directa, aprobados por el constituyente para el D. F. y los Territorios. Este primer ordenamiento posrevolucionario para el D. F. no fue expedido por el Congreso sino por Venustiano Carranza, todavía en uso de los poderes legislativos que detentaba como “primer jefe del Ejército constitucionalista”, y fue la ley vigente hasta la desaparición constitucional de los ayuntamientos y de las municipalidades del D. F. en 1928. Entre 1917 y 1928 el territorio del D. F. estuvo dividido en los mismos 13 municipios que contempló la ley de 1903. GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 55 En la ley de 1917 destacaban puntos como los siguientes: la aprobación del presidente de la república de los nombramientos de los principales funcionarios del gobierno del Distrito; la facultad del presidente de la república de aprobar todos los reglamentos de los servicios públicos del Distrito; y la intervención del presidente en el caso de que un ayuntamiento se resistiera a ser fusionado con otro “cuando no pueda con sus propios recursos subvenir a los gastos propios y a los comunes”. Por lo que tocaba a seguridad, el “mando supremo” del gobernador abarcaba a la policía municipal de la “ciudad” —es decir, de la municipalidad de México— y a una policía llamada “de seguridad” en todo el D. F.; en los demás ayuntamientos, la policía municipal dependía directamente de ellos. En cuanto a la integración y organización de cada uno de los ayuntamientos, cabe mencionar que eran renovados por mitades y sus integrantes podían ser reelectos; el ayuntamiento de la ciudad de México se integraba por veinticinco miembros y los demás por quince; el presidente municipal, era electo por mayoría del ayuntamiento para un periodo de un año y no podía ser reelecto para el periodo inmediato. Por lo que toca a sus atribuciones, los ayuntamientos tendrían “amplias facultades” en “los asuntos de su competencia”, pero las restricciones eran muy claras: su presupuesto debía ser enviado al gobierno del Distrito para que “con las modificaciones que tuviera a bien hacerle el presidente de la República” se presentara al Congreso para su aprobación; no podrían “contraer deudas, ni otorgar concesiones, ni celebrar contratos obligatorios por más de dos años”, salvo autorización expresa del Congreso de la Unión; las obras de beneficio general para el Distrito serían ejecutadas y conservadas por el gobierno de éste, las que beneficiaban a un municipio por su respectivo ayuntamiento y las que beneficiaban a dos o más municipios se prescribía que “se ejecutarán y conservarán” por las municipalidades interesadas. Por razones tanto políticas como de coordinación administrativa y de desarrollo urbano, en abril de 1928 el ciudadano Álvaro Obregón —candidato a la presidencia— envió una iniciativa de reforma sobre el D. F. y solicitó a la Comisión Permanente que para tal efecto fuera convocado el Congreso a un periodo de sesiones extraordinarias. Con la sola oposición de los diputados del Partido Laborista Mexicano, encabezados por Vicente Lombardo Toledano, fue aprobada la iniciativa enviada por el 56 IGNACIO MARVÁN LABORDE ciudadano Obregón. Con ello se modificaron sustancialmente las bases constitucionales sobre las cuales el Congreso podía legislar en lo relativo al Distrito: se estableció que el gobierno del D. F. estaría a cargo del presidente de la república; se suprimió no sólo la elección popular de los ayuntamientos sino su propia existencia y cualquier forma de gobierno representativo en la sede de los poderes federales. En concordancia con las reformas sobre el nombramiento y remoción de los miembros del Poder Judicial, promovidas al mismo tiempo también por el ciudadano Obregón, se instituyó que los magistrados del D. F. serían nombrados por el presidente, con la aprobación de la Cámara de Diputados, y que los jueces de primera instancia serían nombrados por el Tribunal Superior de Justicia del D. F. El punto esencial de esta reforma fue la supresión de los ayuntamientos. No salió a la discusión ni el carácter del Congreso como Legislativo local ni la facultad del presidente de designar al gobernador o al procurador del Distrito. La argumentación del voto en contra de la aprobación de la iniciativa, planteada por Lombardo, consistió fundamentalmente en el reconocimiento de las necesidades urbanas que imponían la supresión de las municipalidades, y se proponía que ello se hiciera, pero estableciendo un solo ayuntamiento electo para todo el D. F. con el propósito de hacer compatibles las necesidades de coordinación urbana con el carácter representativo del gobierno de esta entidad. En la Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales del 31 de diciembre de 1928, el gobierno quedó a cargo del presidente, quien lo ejercería por medio de un órgano administrativo denominado Departamento Central con jurisdicción en las antiguas municipalidades de México, Tacubaya y Mixcoac, así como en las 13 delegaciones en las que fue dividido el territorio de la entidad: Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Ixtacalco, General Anaya, Coyoacán, San Ángel, Magdalena Contreras, Cuajimalpa, Tlalpan, Iztapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac. El presidente de la república tenía la libertad de nombramiento y remoción del jefe del Departamento del Distrito Federal, del procurador general del Distrito Federal y, de acuerdo con el jefe del Departamento, nombraba a los principales funcionarios de la administración central y a los delegados políticos. En el lapso de 1928-1993 ese fue el esquema básico de gobierno y administración del D. F.: se trataba de un aparato administrativo carente GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 57 en absoluto de representación y responsabilidad política; la responsabilidad de gobierno recaía exclusivamente en el jefe del Ejecutivo federal. El mayor cambio, dentro de este marco, tuvo lugar con la reforma constitucional de 1987, por medio de la cual se estableció la Asamblea de Representantes del Distrito Federal como “órgano de representación ciudadana”, a la que se le confirió la facultad reglamentaria que correspondía al presidente, de dictar bandos y ordenanzas, así como todos los reglamentos relativos al D. F. Se le dio también a la Asamblea participación en los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, y la facultad de iniciar leyes o decretos ante el Congreso de la Unión únicamente en materias relativas al D. F. En la reforma político-constitucional de 1993 se estableció que la ciudad de México es el D. F., sede de los poderes y capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se sentaron además las bases constitucionales para el establecimiento de un gobierno propio, representativo del D. F., con responsabilidad y autonomía política definidas. Ello bajo un régimen especial de gobierno en el que se restituían parcialmente los derechos políticos locales a sus ciudadanos, dado que la elección del jefe de Gobierno era indirecta; la Asamblea, si bien adquiría la facultad de aprobar la ley de ingresos y el presupuesto de egresos del D. F., sólo tendría las facultades legislativas expresamente concedidas por el Congreso y, en lugar de Constitución local, el Congreso expediría un Estatuto de Gobierno. Es decir, no se dio participación directa a los ciudadanos del D. F. o a su órgano Legislativo en la reglamentación de los derechos políticos locales y en la regulación de su gobierno local. La orientación general de la reforma de 1993 es fácil de plantear. Por una parte, la posición que sostenía el núcleo conservador de la administración salinista era la de preservar en lo fundamental el estatus jurídico-político del D. F. establecido desde 1928, con algunos cambios que “respondieran al reclamo democrático” y, por la otra, los partidos opositores demandaban la instauración del estado 32, en la cual se concretaba la exigencia de dar al D. F. el mayor grado de autonomía posible dentro de nuestro sistema constitucional. Entre estas posiciones irreconciliables, en el proceso de negociación de la reforma, se fue construyendo un camino que a la vez que creaba las bases constitucionales del gobierno propio del D. F., establecía también mecanismos de coordinación entre el gobierno federal y el gobierno local. El punto de partida para el diseño 58 IGNACIO MARVÁN LABORDE institucional fue la oposición determinante que el presidente Salinas presentó con respecto a la elección directa del jefe del Ejecutivo local. A partir de ese dato “duro” se planteó un sistema de elección indirecta y se establecieron cuestiones como la intervención del presidente en el nombramiento del jefe de seguridad pública y del procurador del D. F.; las facultades del Congreso de emitir el Estatuto; el sistema de facultades legislativas expresas y la atribución del órgano Legislativo federal de aprobar los términos de la deuda pública de la administración local. En el marco de una representación política construida indirectamente, en la que participaban el electorado, el Ejecutivo federal y la Asamblea, sí podía ser funcional el establecimiento de este tipo de mecanismos de coordinación con el gobierno federal y de límites a la autonomía del gobierno local. En lo que se refiere a la organización territorial del gobierno y la administración de la ciudad, en la reforma de 1993 se establecieron las bases de integración por medio de elección directa de un “consejo de ciudadanos” en cada demarcación territorial, para que con ello interviniera en “la gestión, supervisión, evaluación y, en su caso, consulta o aprobación” de programas de la administración pública de la ciudad en cada una de las demarcaciones. A pesar de que los partidos políticos demandaron exclusividad en la participación electoral para integrar estos consejos, se consideró que el sistema de elección directa era suficiente ventaja para que ellos predominaran en estos órganos de democracia representativa y no se adoptó la exclusividad que los partidos querían, con el objetivo de no coartar los derechos de asociación y representación política de los ciudadanos y permitir el derecho de los electores de una demarcación a asociarse y presentar sus propios candidatos. En relación con la elección del futuro órgano de gobierno delegacional, una vez establecido el carácter de órganos de representación de estos consejos y dada la correspondencia que debe existir entre legitimidad y ejercicio de responsabilidad pública autónoma, en 1993 se dejó a la legislación secundaria, que posteriormente se elaboraría, tanto el sistema de elección del órgano responsable del gobierno de las demarcaciones político-territoriales como el nivel de desconcentración o de descentralización de la administración pública de la ciudad. Estos consejos delegacionales fueron concebidos en realidad como el germen de los cabildos que ahora se proponen, sin embargo, al elaborarse GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 59 la Ley de Participación Ciudadana se cometió el absurdo de tratar de convertir estos órganos públicos de representación —dada la forma de integración y las facultades que tenían establecidas en la Constitución— en instituciones de “participación”, y en 1995, ante la certeza de que el PRI sufriría importantes derrotas en la primera elección de estos consejos, se eliminó formalmente la participación de los partidos políticos, además de que, a pesar de que sus integrantes recibirían un sueldo y tomarían decisiones públicas, se estableció que no eran autoridades, lo cual pervirtió aún más su naturaleza y explica la facilidad con que fueron disueltos. La reforma política de 1996 estableció la elección por voto universal, libre, directo y secreto del jefe de Gobierno y de los titulares de las demarcaciones territoriales. Con ello se resolvió la demanda de que el jefe del Ejecutivo en la ciudad y los órganos de gobierno de las demarcaciones fueran integrados con el mayor grado de representatividad. Sin embargo, volvió a predominar el presidencialismo anacrónico que tanto había defendido en 1993 el núcleo duro de la administración salinista, y se acentuó una absurda concepción de gobierno local del D. F. “concurrente”, en el que el gobierno local, al mismo tiempo, está a cargo de los “Poderes Federales” y de los “órganos” Legislativo, Ejecutivo y Judicial locales. No se introdujeron los cambios en materia de autonomía y responsabilidades que eran necesarios para dar al D. F. una estructura coherente de gobierno, correctamente sustentada y no sujeta a maniobras, de acuerdo con el nuevo carácter representantivo de las autoridades delegacionales. Como puede observarse, en este resumen de la evolución jurídicopolítica del D. F., las preocupaciones sobre cómo organizar el gobierno del D. F. han sido constantes y las soluciones adoptadas han tenido variaciones en el tiempo. Con respecto a la extensión de su territorio se debe destacar que nunca se pensó en un área reducida, ya que el radio de dos leguas estipulado en 1824 significa un diámetro de 20 kilómetros y abarca una superficie de 380 kilómetros cuadrados; por otra parte, el problema de los límites con el Estado de México se resolvió hasta 1898, y, desde hace décadas, este asunto ha adquirido un nuevo carácter en virtud del crecimiento continuo de la ciudad sobre el territorio de los municipios conurbados del Estado de México. En lo que se refiere a la relación del D. F. con la Federación y a los derechos políticos locales 60 IGNACIO MARVÁN LABORDE de los habitantes del mismo, si bien desde 1857 se le reconoció a aquél el carácter de entidad integrante de la Federación, por circunstancias políticas y económicas se impidió la existencia de un gobierno representativo local; pero, una vez que se ha abierto el paso a la existencia de éste, es necesario consolidar su autogobierno como entidad federativa sin menoscabo de que, por su carácter de ciudad capital, se establezcan algunas disposiciones especiales. Y, por último, en lo que se refiere a la organización del gobierno territorial, aún cuando hubo ayuntamientos éstos fueron organizados de manera que respondieran a las necesidades de coordinación urbana, por lo que se contemplaban disposiciones particulares sobre financiamiento y realización de obras, patrimonio, seguridad, etcétera, es decir, el problema no residía en los ayuntamientos en sí mismos sino en cómo organizarlos. III. CONSIDERACIONES SOBRE LAS CONDICIONES DE REFORMA POLÍTICA EN 1998-1999 En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y en la legislación secundaria, hay disposiciones que impiden la consolidación del gobierno local representativo con responsabilidad y autonomía claramente definida. Entre estas disposiciones, destacan, en primer lugar, las muy comentadas contradicciones existentes entre la representatividad derivada de la elección directa del jefe de Gobierno —que supondría el mayor grado de responsabilidad autónoma— y la ambigüedad de responsabilidad “compartida” con el Ejecutivo federal respecto a los nombramientos del procurador de justicia y del jefe de policía; o la indefensión del jefe de Gobierno con respecto a su posible remoción por el Senado, así como el amplio margen de manipulación política que puede darse a partir de las prescripciones constitucionales establecidas en materia de endeudamiento pú- blico del gobierno del D. F. Pero también existen otros obstáculos constitucionales a la consolidación del gobierno representativo y al desarrollo de las instituciones democráticas de gobierno en el D. F., por ejemplo, en los límites impuestos a la elaboración de la ley electoral, dado que en la Constitución se establecen cuestiones como la cláusula de “gobernabilidad”, o la determinación de que la administración pública del D. F. será centralizada, que no pueden ser modificados por la Asamblea de acuerdo GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 61 con las necesidades de la entidad. Entre las limitaciones constitucionales y estatutarias que más afectan a la consolidación del gobierno representativo en el Distrito Federal se encuentran las siguientes: a) En la Constitución, bajo el supuesto objetivo de “evitar un conflicto entre órganos legislativos”, y enfatizar el carácter de atribuciones legislativas “otorgadas”, se estableció que corresponde al Congreso de la Unión aprobar el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y que las facultades legislativas de la Asamblea fueran explícitas. Con ello, el Congreso de la Unión mantiene el carácter de órgano legislativo del D. F. que ha tenido desde 1824 y se estableció un sistema en el que, además de que ni los ciudadanos del D. F. ni su órgano legislativo intervienen en el establecimiento de sus derechos y reglas básicas de su gobierno local, es un sistema ineficiente para hacer frente a las necesidades cotidianas y cambiantes de la ciudad, ya que en términos prácticos, esto significa que para regular algún aspecto de su vida interna que no haya sido contemplado como una atribución explícitamente otorgada a la Asamblea, la ciudad deberá esperar a que el problema sea abordado y aprobado por la mayoría del Congreso de la Unión. b) También, establecidos en la Constitución, existen candados importantes para elaborar la ley electoral: en las elecciones locales del D. F. sólo podrán participar partidos políticos con registro nacional; la obligación de que la Asamblea Legislativa del D. F. se integre según los principios de mayoría relativa y representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción electoral, y sobretodo, la llamada “cláusula de gobernabilidad” mediante la cual se puede dar el caso de asignar el 51% de los asientos de la Asamblea a un partido que sólo haya obtenido el 30% de la votación. En el Estatuto se repiten y acentúan las restricciones para hacer posible una ley electoral más democrática que responda a la realidad política de la ciudad: apegándose al “sistema mixto con dominante mayoritario”, ideado en los años setenta por Reyes Heroles para prolongar la vida del dominio priísta, se establece que la Asamblea deberá ser integrada por cuarenta diputados de mayoría y veintiséis de representación proporcional; se repite la cláusula de gobernabilidad y se estipula que en la asignación de diputados de representación proporcional “se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes”, es decir, que tienen que ser listas cerradas, con lo que deliberadamente se favorece a las burocracias di- 62 IGNACIO MARVÁN LABORDE rigentes de los partidos, en detrimento del peso de la decisión de los electores en la elección de sus representantes. c) Y, por lo que se refiere a la organización del gobierno de las delegaciones políticas, en 1996 la reorganización de dicho gobierno fue pospuesta y quedó un marco legal confuso, indefinido en aspectos importantes como, por ejemplo, las características esenciales del órgano, ¿sería unimembre o colegiado? En la Constitución, la fracción II de la base tercera del artículo 122, señala que el Estatuto de Gobierno “establecerá los órganos político-administrativos en cada una de las demarcaciones en que se divida el Distrito Federal”; en el tercer párrafo de la misma fracción añade que “los titulares” (así, en plural) de esos órganos serán electos de manera universal, libre, secreta y directa, y en el artículo décimo transitorio del decreto de reformas a la Constitución de 1996 se establece que la elección directa de los titulares de los órganos político-administrativos “entrará en vigor el 1o. de enero del año 2000”. En estricto sentido, el primer párrafo de la fracción II de la base tercera del artículo 122 constitucional no imponía ninguna condicionante sobre la definición de la naturaleza jurídica de las demarcaciones ni de los órganos político-administrativos (desconcentrado o descentralizado; órgano de la administración pública u órgano de gobierno con competencia territorial). El párrafo tercero de la misma fracción, por su parte, tampoco imponía condiciones en cuanto a la integración de los órganos político-administrativos ni a su funcionamiento o competencias (órganos unimembres o colegiados; elección por listas y representación proporcional en una sola circunscripción o elección unipersonal y por distritos uninominales). La redacción en plural de lo referente a la elección de “los titulares”, dejaba margen a la interpretación del precepto constitucional a lo que se dispusiera en el Estatuto de Gobierno y las leyes, en este caso, la Ley Electoral y Ley de la Administración Pública del D. F. Como puede observarse, la Constitución daba un margen estrecho, pero margen al fin, para instituir órganos de gobierno en las delegaciones de carácter colegiado y con cierto grado de descentralización, pero esto era imposible sin una reforma al Estatuto de Gobierno del D. F., cuyas modificaciones corresponden al Congreso de la Unión, en donde si bien una coalición opositora al PRI podía formar mayoría en la Cámara de Diputados, el PRI, al conservar la mayoría absoluta del Senado, tuvo la capacidad de vetar cualquier proyecto con el que no estuviera de acuerdo. GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 63 IV. EL ASUNTO DEL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL GOBIERNO DE LAS DELEGACIONES Ante la decisión de Zedillo y del PRI de frenar una reforma integral, el tema fundamental del proceso de reforma política 1998-1999 fue el de la definición de las características jurídico-políticas de las demarcaciones territoriales, así como el diseño de sus órganos de gobierno. Ello, no sólo por la importancia política de regresar, después de 71 años de supresión del gobierno territorial representativo, a la elección de autoridades, sino porque del diseño institucional de estos órganos depende la consolidación de las instituciones de gobierno democrático en el D. F., la eficiencia de la administración pública y el funcionamiento mismo de la ciudad. Una vez establecido que el órgano responsable del gobierno delegacional es electo, el problema por resolver es el siguiente: la elección por voto universal y directo del electorado de la demarcación significa, fundamentalmente, que el órgano electo tendrá el grado máximo de representación y responsabilidad política ante esa comunidad, es decir, que ésta lo elige para que en su representación cumpla con determinadas funciones y sea responsable ante ella de este cumplimiento. Por ello, la elección del órgano debería suponer no sólo la definición clara de las funciones y recursos que caen bajo la responsabilidad del órgano electo, sino también los mecanismos institucionales para rendir cuentas a sus representados. Y, a partir de esta consecuencia elemental del acto de elegir, para que el órgano representativo establecido funcione y se reduzcan las posibilidades de conflicto, en el contexto de la estructura institucional y de la realidad (política, urbana, social, etcétera) en que se inscribe este órgano, se debe establecer la máxima autonomía posible. La trascendencia de los cambios introducidos por el solo hecho de la elección suponía la necesidad de tomar decisiones relativas al diseño institucional del órgano en torno a los siguientes puntos: a) Reorganización de la división política del D. F. y denominación de las demarcaciones. b) Personalidad jurídica y patrimonio del nuevo órgano, competencias, descentralización, relaciones políticas, jurídicas, fiscales, financieras y presupuestales entre los dos niveles de gobierno representativo que operarán en la ciudad. 64 IGNACIO MARVÁN LABORDE c) Método de elección e integración del órgano de gobierno, reglas de funcionamiento, duración del mandato y mecanismos institucionales de sustitución del órgano electo. d) Definición de instancias de coordinación y solución de conflictos entre los intereses de la ciudad como un todo, y los intereses de las comunidades que se expresan a nivel de las demarcaciones. Esta es la agenda fundamental por resolver en materia de la conformación de los órganos representativos de gobierno en las delegaciones. A continuación expongo, tema por tema, la importancia de cada uno; los acuerdos y desacuerdos que sobre ellos se presentaron en el proceso de consulta llevado a cabo durante 1998; la manera en que cada tema fue planteado tanto en la iniciativa que al respecto aprobaron la mayoría de los miembros de la Asamblea Legislativa del D. F. y de la Cámara de Diputados, como en la iniciativa que el PRI presentó en el Senado; así como las reformas al Estatuto que finalmente aprobó el Congreso de la Unión. 1. Reorganización territorial y denominación de las delegaciones La reorganización político-administrativa del territorio del D. F. ha sido una propuesta aceptada por todos, pero que nadie ha estado dispuesto a impulsar. Autoridades, dirigentes de los partidos, legisladores, urbanistas y otros especialistas coinciden en que el modelo de organización de las delegaciones, así como el número de dieciséis, hace tiempo que dejaron de ser funcionales para la administración de la ciudad. Lo sustantivo de las decisiones en esta materia no radicaría exclusivamente en aprobar una nueva división territorial, sino en entrar a cuestiones que poco se han discutido en público y poco se han estudiado técnica y financieramente pero que son indispensables de resolver para abordar este asunto: a) ¿Cuál es el número ideal de habitantes por delegación para que realmente puedan ser representados y atendidos en este nivel de gobierno?, ¿cuál es el máximo y el mínimo factible que puede proponerse en la ciudad de México? b) ¿Cuáles de las actuales delegaciones deben ser divididas? y, dado el caso, ¿cómo se efectuará esta división territorial? c) ¿Cuál sería el costo presupuestal de establecer cada nueva delegación? GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 65 d) En cuanto a las relaciones laborales con los trabajadores del gobierno de la ciudad: ¿se crean nuevas plazas, hay presupuesto, se redistribuye el personal? El instrumento para hacer los estudios que estas preguntas requieren y tomar las decisiones necesarias está en el Estatuto de Gobierno (artículos 109-111) que establece la posible creación de un comité que estudie la viabilidad de la reorganización, así como los objetivos y los criterios que deben considerarse. Sin embargo, de nuevo, en la reforma 1998-1999, el tema no fue puesto en la agenda y se perdió la oportunidad de emprender la reorganización territorial de la ciudad antes de que se eligiera a los órganos de gobierno de las delegaciones. Es previsible que a partir de que ya se tienen jefes delegacionales electos habrá mayores resistencias para modificar la división política de la ciudad, dado que, si bien se daría una distribución de responsabilidades con mayores probabilidades de eficiencia, ello significaría también una reducción en presupuesto, recursos humanos y materiales para las delegaciones de mayor tamaño. 2. Personalidad jurídica, competencias y descentralización Aunque desde hace tiempo hay coincidencias entre las tres fuerzas políticas de mayor peso en la ciudad en cuanto a la revisión y redistribución de competencias entre el gobierno central y las demarcaciones territoriales, este es un tema central para el funcionamiento de la ciudad que no puede resolverse sólo mediante lo que se les ocurra y acuerden los partidos. Las preguntas elementales, que no han sido planteadas y respondidas, son: a) ¿Con base en qué estudios se va a decidir qué competencias y facultades se descentralizan y cuáles conserva el gobierno central? b) ¿Con qué bases técnicas e instrumentales se determinará el costo económico-financiero de la descentralización, su viabilidad y la creación de las instancias necesarias de coordinación entre el gobierno central y las demarcaciones? c) ¿A partir de qué estudios se determina cuáles serán las atribuciones “autónomas” de las delegaciones? y, en su caso, ¿si se financian con recursos propios, es decir mediante un sistema de recaudación a nivel delegacional o mediante asignaciones presupuestales aseguradas de antemano a partir de la recaudación exclusivamente central? 66 IGNACIO MARVÁN LABORDE Todas son cuestiones que no pueden contestarse a priori, que requieren y pueden ser objeto de análisis sistemáticos de opciones —los pros y contras— de cada una. La descentralización y la redistribución de competencias hacen indispensable realizar estudios técnicos y políticos en los que deben participar especialistas, servidores públicos del gobierno de la ciudad, la secretaría de finanzas, la oficialía mayor, la contraloría y los delegados, entre otros, además de los representantes populares y los dirigentes de los partidos políticos. Estos estudios deben considerar criterios de análisis más amplios que la revisión comparada de las competencias de estados y municipios, e incorporar variables como: niveles de pobreza y rezago en las demarcaciones, infraestructura, dinámica de crecimiento, aportaciones u obstáculos al desarrollo del conjunto de la ciudad, eficiencia de la administración de servicios públicos, facultades especiales para problemas locales, etcétera. Lo mínimo sería analizar —técnica, administrativa, jurídica y políticamente— dos aspectos: a) El proceso de planeación-presupuestación del D. F. y las relaciones entre el gobierno central y las delegaciones en materia financiera y presupuestal, con base en que el acto de elegir a la autoridad delegacional obliga a modificar las condiciones actuales de dicho proceso, ya que lo establecido actualmente será cada vez menos coherente con el diseño institucional del gobierno representativo de la ciudad. b) Los términos en que podría darse la descentralización —que significa otorgar personalidad jurídica y patrimonio propio a las delegaciones— o, en su defecto, en el marco de mantenerlos como órganos desconcentrados, precisar e incrementar las responsabilidades delegadas y redefinir las relaciones con el gobierno central, asumiendo el hecho de que en adelante forzosamente adquirirá un carácter representativo. En el caso de la descentralización se tendría que revisar en qué términos se establece la personalidad jurídica y el patrimonio propio de las demarcaciones; es decir, bajo que restricciones se otorgarán a los gobiernos de las demarcaciones las facultades de traslado de dominio, enajenación patrimonial o endeudamiento público. Y, en el caso de sujetarse a un esquema desconcentrado, se tendría que garantizar la participación del nuevo órgano representativo en estos atributos que corresponden a la administración central. GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 67 El PAN y el PRD plantearon en la Mesa de la Reforma simplemente que las delegaciones pasarían a ser órganos descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propios, similares pero no iguales a los municipios establecidos en el artículo 115 constitucional. Y, en lo que se refiere a facultades sí tenían ciertas diferencias; mientras el PRD sólo propuso una descentralización de funciones y recursos con facultades de presupuesto, seguridad, regularización territorial, vialidad y servicios urbanos, el PAN propuso que los nuevos órganos tuvieran también facultades reglamentarias, derecho de iniciativa de ley ante la Asamblea, participación en las reformas al Estatuto de Gobierno, así como la recaudación de impuestos, derechos y aprovechamientos que se fijarían por medio de ley. En este nivel de discusión, el PRI se limitó a sostener que se mantuviera su carácter desconcentrado dependiente de la administración central, con facultades delegadas en el marco del sistema usado hasta ahora (véase cuadro 1 en la siguiente página). En la iniciativa aprobada en la Asamblea Legislativa y en la Cámara de Diputados, el PAN y el PRD propusieron la descentralización de las funciones que ahora son delegadas como gobierno, administración, asuntos jurídicos, protección civil, obras, servicios, actividades sociales, económicas y deportivas; darles facultades para adquirir y enajenar inmuebles, así como para solicitar al jefe de Gobierno que convoque a plebiscito. Y, en lo que toca a las relaciones con el gobierno central, se proponía que la ley fijara la participación de los nuevos órganos en las atribuciones realizadas conjuntamente con el gobierno central o con las demarcaciones vecinas. En la iniciativa que el PRI presentó ante el Senado se mantenía el carácter desconcentrado y se establecía un sistema de funciones delegadas para la prestación de los servicios públicos de agua, drenaje, transporte y seguridad en el que estos órganos tendrían facultades reglamentarias, de administración y adquisición de patrimonio con límites establecidos en el Estatuto y en las leyes correspondientes. Se proponía también el establecimiento de un Consejo de Gobierno y Hacienda del D. F., presidido por el jefe de Gobierno e integrado por los titulares de los órganos desconcentrados de las delegaciones, el cual se contemplaba como espacio de coordinación, aunque sólo podía ser convocado por el jefe de Gobierno y no se establecía la más mínima regulación de sus facultades ni de la periodicidad de sus sesiones. 68 IGNACIO MARVÁN LABORDE Cuadro 1. Personalidad jurídica, presupuesto, competencias y responsabilidades PERSONALIDAD PRESUPUESTO COMPETENCIAS Y RESPONSABILIDADES INICIATIVA ASAMBLEA D. F. (PRD-PAN) Órgano descentralizado similar a un municipio con personalidad jurídica y patrimonio propios. Iniciativa respecto a la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Alcaldía. Cuentan con asignaciones presupuestales autónomas según el Presupuesto de Egresos del D. F. Competencias genéricas en materia de: gobierno, administración, asuntos jurídicos, protección civil, obras, servicios, actividades sociales, económicas, deportivas y las demás que señale la ley; así como las que se realicen en conjunto con la jefatura de la ciudad o alcaldías vecinas; personalidad para adquisición y enajenación de los inmuebles destinados para su uso; iniciativa de ley ante la Asamblea Legislativa del D. F. para solicitar al jefe de Gobierno que convoque a plebiscito. INICIATIVA SENADO (PRI) Órgano desconcentrado dependiente de la administración pública local centralizada. Cuentan con asignaciones presupuestarias; deberán informar de su ejercicio al jefe de Gobierno. Administrar y ejercer con autonomía sus presupuestos. Prestación de servicios públicos (agua, drenaje, transporte, seguridad), así como las que tengan impacto multidemarcacional. Administración y adquisición del patrimonio inmobiliario según el Estatuto y las leyes correspondientes. Regulación interna sobre organización, funciones y procedimientos de la administración pública. NUEVO ESTATUTO DE GOBIERNO DEL D. F. Órgano desconcentrado, parte de la administración pública local centralizada. El jefe de Gobierno deberá proponer a la Asamblea las asignaciones presupuestales de las delegaciones, considerando criterios de población, marginación, infraestructura y equipamiento urbano. Responsabilidades restringidas en las materias de: gobierno, administración, asuntos jurídicos, obras, servicios, actividades sociales, protección civil y seguridad pública, conforme con lo establecido por la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. Tanto la iniciativa del PAN y PRD, como la del PRI, sí tocaban el aspecto de la hacienda pública de las delegaciones. Mientras en la del PAN y PRD se reconocía que no podían aprobar sus propios presupuestos y se les daba capacidad de iniciativa ante la Asamblea en esta materia, el PRI proponía mantener concentradas en el jefe de Gobierno las facultades de proponer el presupuesto de las delegaciones y de informar sobre su ejercicio. En ambas iniciativas se señalaba que los nuevos órganos administrarían con autonomía sus presupuestos y en ninguna de las propuestas se tocaba la posibilidad de que en su ámbito pudieran recaudar ingresos fiscales. Finalmente, en las reformas al Estatuto, elaboradas por la Secretaría de Gobernación y aprobadas por el Congreso, el órgano electo de las delegaciones se estableció como un órgano desconcentrado, con facultades iguales a las que actualmente delega la administración central (de gobierno, administración, jurídico, obras, etcétera), subordinado al jefe de Gobierno, para el cual se reservaron las responsabilidades de coordinación, propuesta de presupuesto e informe de la cuenta pública. Se estableció que las delegaciones tendrán autonomía en la administración del presupuesto asignado, aunque deberán “notificar” las transferencias al jefe de Gobierno, y se intenta limitar la discrecionalidad del jefe de Gobierno en materia de elaboración y propuesta del presupuesto señalando que las asignaciones destinadas a las delegaciones deberán considerar los criterios de “población, marginación, infraestructura y equipamiento urbano”. Sin embargo, su campo efectivo de acción se restringió aún más en la Ley Orgánica de la Administración Pública y en el Código Financiero que reglamenta estas disposiciones del Estatuto de Gobierno del D. F.; por ejemplo, en materia de seguridad, la responsabilidad del jefe delegacional se restringe a coadyuvar, es decir, asistir al jefe de sector de la policía, opinar sobre el nombramiento de éste o poder presentar quejas por escrito del comportamiento de los miembros de la policía. Y, en lo que se refiere al presupuesto, el Código Financiero otorga al secretario de Finanzas una enorme libertad, tanto en lo que se propone a la Asamblea como en la asignación final de lo aprobado. Así, por una parte, la responsabilidad efectiva no corresponde a su carácter representativo, pues mantienen formalmente una relación de subordinación con respecto al jefe de Gobierno, y, por otro lado, en la parte de las funciones guber- 70 IGNACIO MARVÁN LABORDE namentales que sí le corresponden, como licencias y autorizaciones, carecerán de instituciones de contrapeso local, como podría ser el cabildo, y tienen un amplio margen discrecional para otorgarlos o negarlos, así como para aplicar sanciones por incumplimientos. 3. Método de elección, funcionamiento, duración del mandato y sustitución del órgano electo Cómo integrar estos órganos de gobierno fue el otro gran desacuerdo que prevaleció en la pasada reforma al Estatuto de Gobierno del D. F. Mientras el PAN y el PRD pugnaron y propusieron instituirlos como órganos colegiados, el PRI sostuvo y obtuvo que se establecieran como órganos unimembres a cargo de un titular personal. Veamos los fundamentos y consecuencias de cada opción. El problema consiste en que la integración de los órganos electos de gobierno de las delegaciones debe responder simultáneamente a diferentes problemas políticos. Tales problemas son: la necesidad de establecer relaciones de cooperación entre el Ejecutivo de la demarcación y las diferentes fuerzas políticas y sociales de estas localidades; la necesidad de establecer mecanismos de cooperación entre el gobierno central de la ciudad y los gobiernos territoriales; la pluralidad política existente en la ciudad que se refleja en la ausencia, desde hace décadas, de mayoría absoluta y, por último, la naturaleza volátil que ha caracterizado desde hace tiempo a las preferencias electorales en el D. F. Para enfrentar al mismo tiempo este conjunto de problemas políticos se requiere lograr un equilibrio adecuado en la tensión que genera el dilema responsabilidad-representación que enfrenta el diseño de cualquier órgano de gobierno de esta naturaleza. Un órgano colegiado puede sacrificar capacidad de decisión a favor de lograr mayor representatividad; por el contrario, un órgano unimembre hace recaer la responsabilidad de las decisiones en una sola persona a costa de la representatividad; su titular puede decidir rápidamente pero sus decisiones quedan sujetas a su “estilo personal”, además de que corren el riesgo de ser bloqueadas de facto por quienes son afectados por ellas o no se sienten incluidos en las mismas. En el D. F., el reto es diseñar un arreglo institucional en el que los partidos con un mayor porcentaje de representación no estén amenazados de aniquilación por parte de la mayoría relativa que detente la responGOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 71 sabilidad, por lo tanto, deben existir incentivos, tanto para que esta mayoría los incorpore, al menos en los proyectos de largo plazo de la ciudad, como para que los perdedores tengan interés en cooperar con la gobernabilidad de la ciudad y sus demarcaciones. La elección directa del titular de un órgano unimembre excluye de participar en los gobiernos locales a fuerzas sociales y políticas importantes. Decidir que finalmente el “órgano” es unimembre y no dotarlo de las estructuras de gobierno adecuadas a su representatividad y responsabilidad, busca concentrar el poder de decisión, pero juega en contra de la consolidación de la pluralidad, la cooperación y la corresponsabilidad entre los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad, es decir, de la gobernabilidad democrática. Sin embargo, per se, un órgano colegiado no es la mejor opción para resolver estos retos; puede serlo, sólo si se establece un diseño institucional adecuado, particularmente en lo que se refiere a su integración y reglas de funcionamiento. Para la integración de estos órganos, son dos las principales opciones: si lo que se quiere es dar prioridad a la representación de las colonias y vecinos de la demarcación, la opción sería el sistema de mayoría, en el que se dividiría cada delegación en tantos distritos electorales como miembros integrarían el órgano colegiado y, una vez integrado éste, sus miembros eligen a su titular. Si lo que se prefiere es buscar la representación de las organizaciones políticas y sociales que tienen presencia en la demarcación, la opción sería un sistema proporcional, en el que la demarcación constituiría una única circunscripción electoral y los ciudadanos eligieran por lista, abierta o cerrada. El candidato que encabeza la lista y que obtenga el mayor número de votos preside el órgano. Por medio de la lista cerrada se reforzaría la exclusividad de los partidos y la selección de sus candidatos en manos de sus propias burocracias; mientras que con la lista abierta se daría un mayor peso a los electores en la decisión acerca de quién los gobernará. Con respecto al tamaño del órgano colegiado de gobierno hay que decidir si se privilegia el criterio de eficiencia de la administración y de responsabilidades claramente definidas, o el de la mayor representatividad posible, considerando que hay una relación directa entre tamaño y eficiencia que debe buscar equilibrarse. 72 IGNACIO MARVÁN LABORDE Y en lo que se refiere al funcionamiento de estos órganos, son importantes las siguientes consideraciones: para garantizar el carácter representativo y el funcionamiento colegiado del órgano de gobierno debería integrarse una comisión ejecutiva de gobierno con una parte de sus miembros. Ello sería la base para que funcionara la corresponsabilidad y tendría además la ventaja de obligar a los partidos políticos a presentar en sus listas un número mínimo de personal político calificado técnicamente. El modelo posible es el siguiente: se elige el consejo por planillas y representación proporcional pura; dado que en el número mí- nimo de concejales, por ejemplo de 15, se requiere por lo menos el 6% de la votación para tener derecho a ocupar un asiento, quien encabeza la lista más votada preside el consejo y tiene a su cargo la responsabilidad ejecutiva y la administración; el presidente o alcalde integra, con la aprobación del consejo, la comisión ejecutiva de gobierno en la que puede delegar facultades; dicha comisión se integra con el máximo de un tercio de los miembros del consejo y es electa por el pleno del mismo. Las ventajas de funcionamiento que tiene este modelo son importantes en una ciudad plural, en donde desde hace tiempo ninguna fuerza política cuenta con mayoría absoluta. Frente a la opción de prefabricar mayorías para “asegurar la gobernabilidad” —lo que sólo lleva al cuestionamiento permanente de las decisiones legítimas de la mayoría—, el modelo que se propone significa, simplemente, que en el caso de que el electorado de una demarcación le otorgue la mayoría absoluta a una lista de candidatos al cabildo, esta mayoría integre con libertad su equipo de gobierno; pero, en el caso de que dicho electorado decida no otorgar mayoría absoluta a ninguna de las listas, entonces, se respetará esa decisión y quien detente la mayoría relativa está obligado a pactar con otra u otras fuerzas el equipo y programa de trabajo para dar estabilidad a su gestión. Como puede observarse, las opciones eran escoger entre un órgano colegiado que sin diluir responsabilidades enfatizara el carácter representativo del gobierno delegacional o un órgano unimembre en el que se concentraran todas las funciones y responsabilidades de ese nivel de gobierno. En la iniciativa que aprobó la Cámara de Diputados, el PAN y el PRD optaron por un órgano colegiado, integrado por un número de concejales no definido pero proporcional a la población de cada delegación, que fuera electo por un sistema de listas cerradas encabezadas por quien sería el presidente del Concejo o alcalde de la demarcación. Si bien se GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 73 especificaba que el titular de la representación y de las funciones administrativas y de gobierno era el Concejo, no se planteó en esta iniciativa de reformas al Estatuto el cómo se regularía el funcionamiento colegiado del Concejo. Por su parte, el PRI optó por el carácter unipersonal del cargo en la iniciativa que presentó en el Senado. Su objetivo fue concentrar todas las funciones y responsabilidades en una persona, así como asegurar que “las facultades de este servidor público electo deben encaminarse al ejercicio de funciones de la administración pública del Distrito Federal en un solo ámbito territorial vinculadas con los propósitos fijados por la administración pública centralizada”. El PRI no podía por sí mismo aprobar una propuesta, pero la mayoría en el Senado le otorgaba el privilegio de que sin él nada se pudiera aprobar y logró imponer los elementos básicos de su propuesta. En el dictamen de la reforma finalmente aprobada se reconoció que no había acuerdo, que la disputa entre el PRI y los demás partidos en torno a la reforma institucional en el D. F. de nuevo quedaba inconclusa, y “se determinó que la titularidad unipersonal era la opción más factible para mantener la gobernabilidad de la ciudad y hacer posible de inmediato la elección”. Para mostrar las características de la competencia electoral, así como la volatilidad de las preferencias electorales en el D. F., analizaremos el cuadro 2 expuesto en la siguiente página. Como se puede apreciar, lo primero que sobresale es la volatilidad que tienen las preferencias electorales en el D. F., ya que de una elección a otra, en tres años, se registraron cambios promedios de 10% para el PAN, 2% para el PRI y 10% para el PRD y, en algunas delegaciones como Azcapotzalco, el cambio porcentual total fue hasta de 40 puntos de diferencia. El promedio de las diferencias obtenidas en los resultados electorales es de un 23.24% es decir, hay un cambio promedio en las delegaciones de 20 puntos porcentuales entre ambas elecciones. Por otra parte, la tercera fuerza se mantiene con un promedio de votación del 21.8% para el PAN más el PVEM en 1997, y de 25% para el PRI en el 2000; sin embargo, en el 2000, la Alianza por el Cambio (PAN y PVEM) asciende a un promedio de votación en las delegaciones del 32%, mientras que el PRI se mantiene con un 23%. Por su parte el PRD tiene en 1997 un promedio de 48% y en 2000 baja a un 38%. 74 IGNACIO MARVÁN LABORDE Cuadro 2. Resultados electorales por delegación (1997 y 2000) ELECCIONES 19971 ELECCIONES 20002 DELEGACIÓN PAN/ PVEM3 PRI PRD ALIANZA POR EL CAMBIO4 PRI ALIANZA POR LA CIUDAD5 ÁLVARO OBREGÓN 25.1% 25.3% 45.2% 35.6% 24.3% 37.06%6 AZCAPOTZALCO 24.3% 26.4% 45.8% 43.28% 22.5% 28.55% BENITO JUÁREZ 33.1% 23.8% 39.8% 43.31% 21.15% 33.05%6 COYOACÁN 24% 22.7% 49.9% 29.16% 23.7% 41.89% CUAJIMALPA DE MORELOS 22.2% 27.7% 46.7% 35.5% 26.5% 33.23% CUAUHTÉMOC 23.2% 28% 45% 31.68% 23.4% 37.72% GUSTAVO A. MADERO 23.3% 25.7% 46.8% 34.05% 22.5% 37.04% IZTACALCO 20.8% 25.5% 49.5% 30.9% 22.42% 39.08% IZTAPALAPA 18.1% 26.5% 51.5% 26.17% 22.51% 44.66% MAGDALENA CONTRERAS 21.8% 24.3% 48.9% 30.12% 25.79% 37.64% MIGUEL HIDALGO 27.6% 29.8% 39.3% 40.7% 23.53% 29.89% MILPA ALTA 11.5% 25.7% 59.5% 11.8% 29.66% 55.37% TLÁHUAC 13.6% 25.2% 57.1% 25% 24.4% 42.41% TLALPAN 22.2% 22.5% 51.9% 33.5% 20.7% 39.29% VENUSTIANO CARRANZA 21.5% 27.3% 47.1% 35.15% 24% 34.35% XOCHIMILCO 16.8% 21.9% 57.8% 26.03% 19.47% 46.26% 1 Los porcentajes están basados en la elección para jefe de Gobierno del D. F. por delegación política. 2 Los resultados corresponden a la elección para jefe delegacional (IFE, 2000). 3 Se incluyó el porcentaje obtenido por el PVEM de manera independiente en estas elecciones. 4 Formada por el PAN y el PVEM. 5 Está integrada por el PRD, PT, Convergencia, PCD, PSN, PAS y los votos para candidato común. 6 En estas delegaciones se sumó a la candidatura común el Partido Democracia Social. Esto nos muestra las deficiencias de un arreglo electoral del tipo “ganador se lleva todo”, cuando una mayoría de alrededor del 35% se convierte en gobernante y concentra todo el poder de decisión. En este sentido debe destacarse que el partido triunfante en las delegaciones no obtuvo la mayoría absoluta, salvo en los casos de Milpa Alta en ambas elecciones y en 1997, cuando no hubo elección de jefe delegacional, el PRD sí obtuvo la mayoría absoluta de los sufragios en Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan, Xochimilco e Iztapalapa. Así, en las primeras elecciones de jefes delegacionales que tuvieron lugar el 2 de julio de 2000, en ocho de dieciséis delegaciones quien obtuvo el triunfo está por abajo del 40%; y, en otras siete, el candidato ganador oscila entre el 40% y el 46% de los sufragios. Sobresalen los casos de Cuajimalpa donde el PAN intentará gobernar con el 35% de la votación y Gustavo A. Madero en donde el PRD lo hará con el 37%. Este ha sido desde hace tiempo el equilibrio que muestran las fuerzas políticas que predominan en la ciudad, sinceramente creo que la gobernabilidad del D. F. en lugar de intentar ignorar esta realidad, debe basarse en un sistema electoral y de gobierno que responda a esta complejidad. El PRI, al negar la posibilidad de instituir los cabildos en las delegaciones, no sólo obstruyó el desarrollo institucional de la ciudad, sino que además tuvo un pésimo cálculo político al apostar para que el ganador, aunque fuera por una mayoría relativa, se llevara “todo el pastel”. No debe olvidarse que la reforma al Estatuto se aprobó en octubre de 1999, cuando las encuestas de preferencia electoral mostraban al PRI en primer lugar. Sin embargo, las preferencias cambiaron y los resultados electorales colocaron al PRI en quince de las dieciséis delegaciones en tercer lugar y tuvo un segundo lugar en Milpa Alta, con lo cual perdió cualquier tipo de oportunidad de acceder a un espacio de poder dentro del D. F. (véase cuadro 3 en la página siguiente). Por lo que respecta a la duración del mandato, al discutirse la reforma había la posibilidad de superar la concepción del mandato municipal de tres años que prevalece a nivel nacional en la integración de ayuntamientos y pensar en dos opciones: 76 IGNACIO MARVÁN LABORDE Cuadro 3. Fórmula de integración, método de elección y duración del mandato FÓRMULA DE INTEGRACIÓN MÉTODO DE ELECCIÓN DURACIÓN DEL MANDATO INICIATIVA ASAMBLEA D. F. (PRD-PAN) Órgano colegiado presidido por un alcalde al frente de un consejo de gobierno. Elección directa por planilla, a través de partidos. Sistema de mayoría y representación proporcional (PAN). Fórmula de cociente natural, resto mayor (PRD). Tres años sin reelección inmediata. INICIATIVA SENADO (PRI) Órgano unimembre a cargo de un servidor público. Elección directa de una persona titular y responsable único de las funciones asignadas al órgano delegacional. Tres años sin reelección inmediata. NUEVO ESTATUTO DE GOBIERNO DEL D. F. Órgano unimembre a cargo de un jefe delegacional. Elección directa del jefe delegacional, subordinado exclusivamente al jefe de Gobierno y a la administración central. Tres años sin reelección inmediata. a) Un mandato de tres años pero con dos posibles innovaciones: abrir paso a la posibilidad de una reelección inmediata; o, si no se quería romper con este tabú, establecer la renovación parcial del órgano, en donde el presidente del cabildo no podría ser quien automáticamente encabece la lista más votada, sino quien el órgano colegiado eligiera por tres años. b) Un mandato de seis años para dar mayor tiempo de gestión para la formulación e instrumentación de programas; y, en la medida en que se armonizan sus respectivos mandatos, se estimula la cooperación entre los titulares de las demarcaciones y el jefe de Gobierno de la ciudad, creando con ello mejores condiciones de gobernabilidad y de eficiencia administrativa. A pesar de que la duración del mandato de los órganos de gobierno de las demarcaciones no está condicionado por la Constitución y de que a nivel nacional existe la demanda de ampliar el periodo de los ayuntamientos, los partidos coincidieron plenamente en que el mandato se restringiera a tres años y no abrieron la discusión a otras opciones que serían más convenientes para la estabilidad de la administración pública de la ciudad. Sin lugar a dudas, el sistema de no reelección inmediata y el mandato de tres años sólo favorece el poder de las burocracias de los partidos, ya que fortalece su capacidad de repartir posiciones y perjudica el funcionamiento de la administración pública y la gobernabilidad en la ciudad por dos razones básicas: limita el periodo de gestión a nivel demarcaciones, por lo que prácticamente no pueden emprenderse programas de largo plazo, y, políticamente, sincroniza los cambios de opinión de la ciudadanía que pueden manifestarse en las elecciones intermedias de diputados locales —concurrentes con las elecciones federales—, lo que puede representar problemas para el jefe de Gobierno en el caso de resultados muy plurales por demarcación, sobre todo cuando el horizonte y el poder se ven disminuidos en la segunda fase de su mandato. Por último, entre los elementos que deben definirse al diseñar un órgano de gobierno, como el que he venido analizando, es el relativo a su sustitución en caso de crisis. Es importante establecer claramente, desde el principio, bajo qué condiciones lo más conveniente es la sustitución del órgano elegido. Esto debe ser una situación de excepción que sólo puede suceder por causas públicamente fundamentadas, me- 78 IGNACIO MARVÁN LABORDE diante un proceso riguroso y claramente reglamentado en el que intervenga la Asamblea Legislativa del D. F. y los afectados tengan derecho de audiencia. Con un mandato de tres años para estos órganos, difícilmente puede considerarse la realización de elecciones extraordinarias en caso de suspensión o desaparición; al disolverse el órgano, la Asamblea Legislativa del D. F. y el jefe de Gobierno tendrían que nombrar una comisión provisional que termine el mandato. Con un mandato de seis años, sí sería necesario establecer un sistema en el que se convoque a elecciones extraordinarias, salvo cuando la disolución tenga lugar cuando falte menos de año y medio para que concluya la gestión, en cuyo caso se procedería al nombramiento de una comisión provisional. Y la renuncia del presidente del órgano colegiado sólo puede presentarse por causa grave y debe ser aceptada por la mayoría calificada de dicho órgano, el cual elegirá de entre sus miembros y por mayoría absoluta al presidente sustituto. Con la negativa para establecer los órganos colegiados en las delegaciones, estas opciones de control de la sustitución en el propio ámbito en el que el órgano fue electo, quedaron cerradas. Se estableció un sistema en el que el jefe delegacional, electo universalmente por el electorado de la delegación, sólo puede ser removido a solicitud fundamentada del jefe de Gobierno o de un tercio de los diputados de la Asamblea Legislativa, y la remoción debe ser aprobada, después de haber escuchado al acusado, por dos terceras partes de los diputados presentes. El sistema adoptado presenta dos problemas básicos: por una parte no hay mecanismos formales —directos o indirectos— para la intervención de los electores de la demarcación en la posible sustitución, lo cual abre el camino para que, en el caso de que un grupo de vecinos quiera impulsar la sustitución de un jefe delegacional, el único recurso a su alcance sea la presión por la vía de los medios de comunicación y la movilización en las calles; y, por la otra, si bien será difícil lograr los dos tercios de diputados que se requieren para remover un jefe delegacional, la acusación será un recurso fácil y accesible para una minoría que simplemente quiera hostigar. GOBIERNO REPRESENTATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 79 V. PERSPECTIVAS El proceso “permanente” de reforma política del D. F., no obstante el estancamiento que al respecto mostraron los partidos políticos en los puntos críticos que aquí hemos revisado —relación entre la Federación y el gobierno local, relaciones entre el gobierno local y los delegacionales e integración de éstos— tuvo aspectos positivos que se deben destacar: a) A pesar de que se sigue hablando del estado 32 y de la restauración del “municipio libre”, si se revisan sus propuestas concretas, todos los partidos reconocen el carácter especial de la ciudad de México, así como la necesidad de un régimen de gobierno y un entramado institucional adecuado a las características políticas y de macro concentración urbana de la ciudad de México. b) La discusión ya está en un terreno y bajo una agenda que le es común a todas las fuerzas políticas, en un lenguaje que reconoce cuáles son los puntos “finos” de la reforma. Para las principales fuerzas polí- ticas, que de hecho y de derecho tienen el monopolio de las decisiones en esta materia, ha quedado claro que actualmente no proceden propuestas como la de trasladar la sede de los poderes; o la de hacer un pequeño “distrito federal” en el territorio de lo que hoy es la ciudad de México, etcétera. c) Aunque el PRI haya tenido éxito en su rechazo a impulsar modificaciones a la Constitución y al Estatuto de Gobierno, los acuerdos por medio de los cuales se llegó a la reforma del Estatuto en octubre de 1999, tienen un carácter abiertamente provisional. Sujeto a la correlación de fuerzas. Ni siquiera pueden considerarse como un paso en una “transición”, sólo quedó claro que el problema en todas sus dimensiones existe, que no se arregló porque el PRI no quiso llegar a un acuerdo, pero que tarde o temprano tiene que arreglarse el desajuste existente entre representación, responsabilidad y autonomía que caracteriza al marco político constitucional tanto en lo que se refiere a las relaciones entre la Federación y el gobierno del D. F., como en lo que toca a las relaciones entre éste y los gobiernos delegacionales. Como quedó claro en los dictámenes elaborados en ambas cámaras para sostener el proyecto de decreto de la reforma al Estatuto dere de un asunto.